Con más de 70 comisiones de la verdad establecidas en todo el mundo hasta la fecha, estos mecanismos han demostrado ser uno de los instrumentos de justicia transicional más populares. Aunque sus mandatos y objetivos han variado mucho, la elaboración de un informe público que documente las causas, los patrones y las repercusiones de las violaciones de derechos humanos a gran escala cometidas en el pasado se considera esencial para su impacto. La extensión y la estructura de los informes también han variado, pero las recomendaciones que emanan de sus hallazgos se mantienen como una característica clave en común.
La Comisión Nacional sobre la Desaparición de Personas (CONADEP) de Argentina marcó la pauta en varios aspectos. No sólo fue la primera comisión de la verdad cuyo informe se hizo publico en septiembre de 1984, sino que su volumen único titulado ‘Nunca Más’ impulsó importantes cambios en la práctica de la justicia transicional. El informe, que se convirtió en un éxito editorial instantáneo, fue utilizado para apoyar el juicio a varios integrantes de la junta militar. Dado que no formaban parte estrictamente del mandato de la CONADEP, las cuatro recomendaciones incluidas en el informe fueron su innovación más importante. Principalmente centradas en las reparaciones y los procesos penales, los comisionados argumentaron que el objetivo clave de estas recomendaciones era “prevenir, reparar y, finalmente, evitar la repetición de conculcaciones a los derechos humanos en [su] país”.
De este modo, las recomendaciones surgieron orgánicamente del análisis de los abusos de derechos humanos investigados y fueron posicionadas por los comisionados como un puente entre el pasado y el futuro. Por un lado, las recomendaciones pretendían responder a los derechos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación. Por el otro, los comisionados pretendían que las recomendaciones apoyaran transformaciones sociales y políticas enfocadas hacía la prevención de atrocidades similares en el futuro.
En América Latina, la mayoría de recomendaciones se ha aplicado
A partir de ese momento, las recomendaciones han sido consideradas tan importantes por los creadores de las distintas comisiones de la verdad que se les ha encargado explícitamente a estos organismos incluirlas en sus informes. Algunos países, en particular El Salvador y Liberia, incluso hicieron obligatoria su aplicación.
Aunque se ha asumido que el historial de implementación de las recomendaciones es pobre, la revisión sistemática realizada en el proyecto Beyond Words (‘Más allá de las palabras’) de la trayectoria de casi 1.000 recomendaciones de 13 comisiones de la verdad latinoamericanas muestra que deberíamos ser más optimistas por tres razones.
En primer lugar, aunque sea de forma parcial, la mayoría de las recomendaciones se ha llevado a cabo, independientemente de su tipo. En segundo lugar, y quizás más importante, tres cuartas partes de todas las recomendaciones se consideran sistémicas. Es decir, tienen como objetivo fortalecer los marcos institucionales y legales, más que responder a los daños sufridos por las víctimas.
Por lo tanto, dada la tasa de implementación más alta de lo esperado, las comisiones de la verdad demuestran un potencial alto para lograr unas transformaciones sociales, políticas y de políticas públicas que van más allá de producir una narrativa sobre el pasado violento. En línea de lo que la CONADEP previó en 1984, las recomendaciones son constitutivas de garantías de no repetición en sus propósitos y letra, pero también en el historial de su implementación.
¿Qué futuro tiene el informe de la Comisión colombiana?
En comparación con muchos países que adoptaron mecanismos similares, la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV) - cuyas funciones principales en relación con el conflicto armado son el esclarecimiento de la verdad, el reconocimiento de las víctimas y las responsabilidades, y fomentar la convivencia - se encuentra en una situación única que puede afectar a su informe.
En primer lugar, la CEV se inscribe en un complejo sistema de obligaciones: reparación, justicia, verdad y no repetición, cuyos mecanismos restantes van a seguir funcionando hasta bien entrada la década de 2030. Por lo tanto, si bien, a diferencia del caso de la CONADEP, los testimonios recogidos por la CEV no pueden ser utilizados con fines de enjuiciamiento, es probable que el informe final proporcione importantes elementos de contexto a otros mecanismos de justicia ordinaria y transicional.
En segundo lugar, la CEV surgió después de que varios mecanismos de búsqueda de la verdad investigaran daños, acontecimientos y actores específicos relacionados con el conflicto colombiano. El más importante de estos organismos, el Centro Nacional de Memoria Histórica (CNMH), publicó el primer informe global sobre el conflicto armado interno en 2013. Las relaciones con el movimiento de derechos humanos y los mecanismos de justicia transicional del Acuerdo de Paz se han agriado a la luz del reciente cambio de liderazgo en el CNMH, lo que plantea dudas sobre si el legado de la CEV podría ser impulsado por este organismo como estaba previsto. Por ahora, parece improbable que el CNMH termine la construcción del Museo de la Memoria, que se supone que albergará el informe final de la CEV.
En tercer lugar, el establecimiento de la CEV no se produjo al final de un conflicto armado, sino que formó parte de un acuerdo de paz fragmentario con un grupo armado no estatal específico. Aunque la mayoría de los excombatientes de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) siguen comprometidos con el proyecto de justicia transicional resultante del Acuerdo de Paz, los problemas de seguridad persisten en todo el país y es probable que afecten la circulación del informe, incluyendo la implementación de las recomendaciones.
Innovaciones para las recomendaciones
El proyecto Beyond Words propuso una tipología de recomendaciones de las comisiones de la verdad que se compone de ocho categorías. El hecho de que las casi 1.000 recomendaciones incluidas en el análisis entren en al menos una de estas categorías nos permite sacar conclusiones sólidas sobre lo que podrían incluir las recomendaciones de la CEV. Los informes de las comisiones de la verdad hasta la fecha han incluido recomendaciones sobre reformas institucionales, reformas legales, reparaciones, medidas de no repetición, mecanismos de seguimiento y reformas constitucionales, y procesos penales. La mayoría de las recomendaciones analizadas pertenecen a las cinco primeras categorías, siendo relativamente menos las que consideran reformas constitucionales y juicios penales.
Desde que la CEV comenzó a funcionar en 2018, añadió el compromiso de sentar las bases para las garantías de no repetición como cuarto objetivo de su trabajo. Las recomendaciones que se incluirán en el informe provienen de tres fuentes: los informes presentados por las víctimas y las organizaciones de derechos humanos, un análisis de los informes de los organismos de esclarecimiento de la verdad anteriores, los hallazgos hechos sobre el conflicto armado y orientaciones recogidas de los participantes en las actividades de la CEV.
En Colombia, es probable que la CEV introduzca tres innovaciones con respecto a las recomendaciones. En primer lugar, los avances logrados con respecto al reconocimiento de los grupos vulnerables protegidos por la Constitución, conocido localmente como ‘enfoque diferencial’, influirán en el tratamiento que se le dará a los daños e impactos del conflicto armado en las minorías étnicas, las mujeres, la comunidad LGBTIQ+ y otros individuos y grupos marginados socioeconómicamente.
En segundo lugar, la CEV ha tenido en cuenta nuevos tipos de daños y abusos de derechos, como los daños ambientales y la violencia reproductiva. En tercer lugar, se incluyeron nuevos actores, en particular el sector empresarial, pero también actores armados no estatales que se desmovilizaron a principios de la década de 1990 y que no habían participado en procesos de esclarecimiento de la verdad de esta magnitud. El sector empresarial ha tenido una importante participación en los llamados ‘Diálogos para la No Repetición’, la metodología predilecta de la CEV para recoger las recomendaciones que se incluirán en el informe.
Por último, el despliegue por parte de la CEV de las 24 denominadas ‘Casas de la Verdad’ en las regiones más afectadas por el conflicto brinda la oportunidad de considerar tanto la formulación como la implementación de las recomendaciones a través de una óptica local.
Recomendaciones: un deber del Estado colombiano
La prórroga concedida por la Corte Constitucional permitió que la publicación del informe de la CEV evite caer en medio de la carrera electoral en curso.
Sin embargo, al igual que ocurrió con la implementación del Acuerdo de Paz, el cambio de gobierno nacional que se producirá en el segundo semestre de 2022 y el de autoridades locales que vendrá en 2023 pueden tener serias implicaciones en la implementación de las recomendaciones de la CEV. Para que se produzca una acción coordinada y sostenida en la implementación, el Sistema Integral de justicia transicional fruto del Acuerdo de Paz, del que forma parte la Comisión, deberá ser asumido como un deber del Estado. Esto significa que todos los poderes del Estado, tanto a nivel nacional como local, deben comprometerse a poner en práctica las recomendaciones lo más pronto posible tras la publicación del informe. Esto también significa que las recomendaciones de la CEV tienen más posibilidades de ser aplicadas siempre y cuando coincidan con la letra y el espíritu del Acuerdo de Paz.
La prórroga concedida por la Corte Constitucional a la CEV le otorga un período adicional de dos meses para la apropiación social del informe. Aunque el decreto que establece la CEV reconoce la necesidad de crear un Comité de Seguimiento encargado de monitorear la implementación de sus recomendaciones, su duración y composición están por definirse. Los comisionados tienen la tarea de formular el mandato y el reglamento interno de este mecanismo cuyo diseño es aún desconocido. Entre sus tareas se encuentra el deber de especificar las funciones de apropiación social de la prórroga. Según los estudios de caso incluidos en el proyecto Beyond Words, una sólida labor de divulgación del informe y los comités de seguimiento fuertes mejoran las posibilidades de que se implementen las recomendaciones, ya que le proporcionan a la sociedad civil las bases para pedir a las autoridades rendir cuentas. Queda por ver si éste será el caso de Colombia.
Adriana Rudling, doctora en política por la Universidad de Sheffield (Reino Unido), es investigadora posdoctoral en el Instituto Chr Michelsen de Bergen (Noruega) e investigadora posdoctoral visitante en el Instituto Pensar de Bogotá (Colombia). Sus intereses de investigación se centran en las interacciones entre las víctimas de violaciones masivas y sistemáticas de los derechos humanos, y los mecanismos y medidas adoptadas enfrentarse al pasado violento.
