Reconnaissons-le, la Cour pénale internationale, qui célèbre son vingtième anniversaire le 1er juillet, souffre d'un manque de résultats. En deux décennies, et pour un coût de près de deux milliards de dollars, la CPI n'a obtenu aucune condamnation pour crimes graves d'un quelconque représentant de l'État, à quelque niveau que ce soit, où que ce soit dans le monde. Certaines de ses principales affaires ont échoué en raison d’une préparation déficiente, de revirements en appel et d'un sabotage pur et simple de la part des responsables visés. Les seuls accusés condamnés pour des crimes d'atrocité en 20 ans ont été cinq rebelles africains.
Pourtant, la CPI a eu un impact important sur la justice mondiale, grâce à son statut de Rome, qui a été transposé dans de nombreuses lois nationales, aux standards internationaux en matière de responsabilité qu'elle contribue à promouvoir, ainsi qu'à la pression qu'elle a exercée sur certains États, comme la Colombie, pour qu'ils engagent des poursuites au risque de voir s’ouvrir une enquête de la CPI. Dans une affaire que j'ai contribué à instruire, l'Union africaine (UA) a joué un rôle essentiel dans le procès de l'ancien dictateur tchadien Hissène Habré par un tribunal "mixte" soutenu par l'UA au Sénégal, précisément pour montrer que l’Afrique pouvait juger les siens et éviter d'autres procès de la CPI contre des dirigeants africains.
Tribunaux mixtes et compétence universelle
Car ce sont de fait les tribunaux nationaux et mixtes qui dominent les efforts mondiaux en la matière, et la liste des anciens hauts dirigeants qu'ils ont poursuivis pour des violations des droits humains ne cesse de s'allonger, notamment Charles Taylor au Liberia, Saddam Hussein en Irak, Khieu Samphan au Cambodge, Alberto Fujimori au Pérou, Efraín Rios Montt au Guatemala, Hosni Moubarak en Égypte et Blaise Compaoré au Burkina Faso. Hashim Thaci du Kosovo est maintenant jugé par un tribunal kosovar siégeant à La Haye. La Guinée vient d'inculper son ex-président Alpha Condé. Le gouvernement gambien vient maintenant de déclarer qu'il va poursuivre l'ancien président Yahya Jammeh devant un tribunal mixte.
Les affaires de "compétence universelle" sont également en augmentation, avec plus d’une centaine de suspects visés, vivant pour la plupart en Europe, poursuivis pour des crimes commis en Syrie, au Liberia, en Irak et au Rwanda. Cette évolution positive a été encouragée par le militantisme des ONG, la création, dans de nombreux pays européens, d'unités spéciales chargées des crimes de guerre, dont certaines ont ouvert des "enquêtes structurelles" sur des pays comme la Syrie, et la mise en place de trois mécanismes d'enquête indépendants pour les atrocités commises au Myanmar, en Syrie et par Daesh. Ces mécanismes constituent des dossiers pour crimes de guerre et les transmettent aux procureurs nationaux, contribuant ainsi à créer ce que l'ancien ambassadeur américain en charge des crimes de guerre, Stephen Rapp, a appelé un nouvel "écosystème de justice internationale". Rapp est l'un de ceux qui plaident, avec la Commission internationale de juristes, pour la création d'un mécanisme d'enquête indépendant permanent afin de constituer des dossiers de poursuites dans les pires situations nationales.
Le momentum Ukraine de la CPI
L'agression de l’Ukraine par la Russie et ses crimes de guerre flagrants ont créé un "momentum Ukraine" dans la justice internationale et donne à la CPI une occasion en or de démontrer sa pertinence. Mais elle a également mis en lumière les calculs politiques et la politique du deux poids, deux mesures qui caractérisent la CPI et, plus généralement, le système de justice internationale.
La mobilisation générale et rapide de la CPI et des procureurs nationaux en Ukraine a surpassé de loin toutes les réponses connues auparavant. Le nouveau procureur de la CPI, Karim Khan, a saisi l'occasion pour se rendre à trois reprises dans ce pays qu'il qualifie de "scène de crime", ouvrir le plus grand bureau extérieur de la CPI, créer un portail en ligne pour recueillir des éléments de preuve et réunir des contributions extrabudgétaires des États et de personnel détaché sans précédents pour soutenir son enquête. Quarante-trois États membres de la CPI ont officiellement demandé une enquête de la CPI sur la situation en Ukraine, ce qui signifie que dans ce cas le procureur n'a pas eu à perdre de temps pour obtenir l'approbation des juges. Même les États-Unis, qui s'opposent à la compétence de la CPI à l'égard des ressortissants d'États non parties (comme les États-Unis) en l'absence d'un renvoi par le Conseil de sécurité, semblent soutenir l'enquête de la CPI sur les crimes présumés commis par des ressortissants russes (un État non partie) en Ukraine. Outre la procureure ukrainienne, Iryna Venediktova, qui est en première ligne avec une équipe chargée d'examiner plus de 15 000 crimes de guerre présumés, cinq États voisins et la CPI se sont joints à elle pour former la plus grande "équipe d'enquête conjointe" jamais constituée, tandis que des experts envoyés par de nombreux autres pays contribuent à ses enquêtes.
C'est exactement le type de réponse concertée que les organisations de défense des droits humains ont de tout temps préconisé, la rapidité d'action permettant de recueillir et de préserver des preuves d'une manière qui serait impossible par la suite. Cet engagement mondial en faveur de l'obligation de rendre des comptes devrait servir de modèle pour d'autres crises, notamment en Afghanistan, en Éthiopie, au Mali, au Myanmar, en Palestine et au Yémen. Et pourtant, bien sûr, c'est l'exception. Comme l'a déploré Raji Sourani, directeur du Centre palestinien pour les droits de l'homme bien qu’il soit partisan de l'enquête de la CPI sur l'Ukraine, le procureur n'a jamais cherché à obtenir des fonds extérieurs pour l'enquête de la CPI sur la Palestine, n'a jamais parlé de "scène de crime", n'a jamais ouvert un portail permettant aux observateurs de signaler les crimes, n'a jamais cherché à se rendre en Palestine.
Bras juridique de l’Otan ?
Si le bureau du procureur de la CPI ne veut pas risquer d’être considéré comme le simple bras juridique de l'Otan, il doit concevoir une réponse tout aussi robuste dans les autres situations sur lesquelles il est censé enquêter, au risque sinon, selon la Coalition pour la CPI, "d'exacerber les perceptions de politisation et de sélectivité dans le travail de la Cour". Les engagements des États en matière d’appui budgétaire et en ressources humaines pour l'Ukraine, selon la Coalition, "envoient le signal malheureux que la justice pour certaines victimes doit être privilégiée par rapport à d'autres, en fonction de la volonté politique."
Ces perceptions de partialité ont été alimentées en septembre dernier lorsque le procureur Khan a annoncé que, dans son enquête sur l'Afghanistan, il "dépriorisait" les crimes présumés des États-Unis et de leurs alliés, dont l'enquête n'avait guère progressé en près de 20 ans mais avait déclenché des sanctions de l'administration Trump contre le tribunal. Avant l’arrivée de Khan, le bureau du procureur a déjà laissé le Royaume-Uni s'en tirer à bon compte, en se refusant à conclure que les efforts du Royaume-Uni pour traiter les allégations de torture systématique en Irak n'étaient pas sincères, malgré l'absence de poursuites nationales en quinze ans.
Mais c’est l’ensemble de l’écosystème de la justice internationale qui est pollué par l'écosystème de la justice internationale. Les lois de compétence universelle de la Belgique et de l'Espagne ont été essentielles à une époque pour faire avancer les affaires contre Habré et le chilien Augusto Pinochet, mais elles ont été abrogées suite à des pressions politiques lorsqu'elles se sont retournées contre des Américains, des Chinois et des Israéliens. L'Allemagne, dont l'utilisation offensive de la compétence universelle a conduit à des poursuites historiques contre des tortionnaires syriens et, plus récemment, contre un membre présumé d’un escadron de la mort gambien, a refusé à deux reprises de donner suite à des plaintes contre des responsables de l'administration Bush pour des crimes présumés de la "guerre contre le terrorisme" contre des détenus musulmans, tout comme la France. Et bien sûr, les États-Unis eux-mêmes n'ont jamais poursuivi ces responsables pour avoir ordonné des pratiques telles que le "waterboarding", l'utilisation des prisons secrètes de la CIA et le transfert de détenus vers des pays où ils ont été torturés.
La mobilisation de la justice autour des horreurs infligées à l'Ukraine est réconfortante et illustre comment la justice peut fonctionner lorsque la volonté politique existe. Mais l'intégrité à long terme et l'acceptation mondiale de la CPI et du cadre de la justice internationale exigent qu'ils s'attaquent également aux crimes commis par de puissants acteurs occidentaux, et pas seulement par à leurs ennemis désignés.
Reed Brody, de la Commission internationale de juristes, était l'avocat des victimes de l'ancien dictateur du Tchad, Hissène Habré, et est membre des groupes d'experts de la CIJ et d'Oxford proposant un mécanisme d'enquête indépendant permanent. Il est l'auteur de quatre rapports de Human Rights Watch sur les mauvais traitements infligés par l'administration Bush aux détenus de la "guerre contre le terrorisme". Son livre sur l'affaire Habré, "To Catch a Dictator", sera publié par Columbia University Press en novembre.
