Alors que le procureur de la Cour pénale internationale (CPI) lance des mandats d'arrêt contre des dirigeants d'Israël et du Myanmar, les partisans de la Cour se réunissent à La Haye, cette semaine, pour décider du problème régulièrement épineux du montant que les États sont prêts à payer pour une justice sur les atrocités de masse.
Chaque année, les représentants des 124 États membres (l'Ukraine rejoindra officiellement la Cour en janvier) qui financent la CPI se réunissent à La Haye ou à New York pour discuter du budget. Cette année, le procureur Karim Khan a donné un petit coup de fouet à l'ambiance en annonçant la semaine dernière sa demande de mandat d'arrêt contre le chef militaire du Myanmar, en relation avec les crimes présumés contre les Rohingyas et leur déportation à vers le Bangladesh, un État membre de la CPI.
Mais le contexte de cette année apparaît particulièrement tendu. Les États parties de la CPI doivent décider de la manière d'enquêter sur les allégations d'inconduite sexuelle du procureur. Et, en janvier, lorsque Donald Trump redeviendra président des États-Unis, la Cour sera probablement confrontée à des sanctions – en représailles contre le mandat d'arrêt visant Benjamin Netanyahu, un allié fidèle de la future administration américaine – qui constitueront un défi encore plus grand. « Ils ont la possibilité de sanctionner l'institution elle-même, ce qui serait un désastre absolu. Il s'agit d'une menace existentielle pour la Cour », déclare Maria Elena Vignoli, de Human Rights Watch. « Nous ne savons pas ce qui sera finalement décidé », ajoute James Goldston, directeur de l'ONG Open Society Justice Initiative, « mais ce sera potentiellement dévastateur. Cela ne fait aucun doute. »
Une pression extérieure croissante
Le tribunal a longtemps été critiqué pour s’être focalisé sur l'Afrique. Tous les individus qui ont été jugés depuis 2002, date à laquelle la cour est devenu active, sont des Africains. Les six procès ayant abouti à une condamnation visaient tous des commandants rebelles de rang intermédiaire issus de ce continent. Aujourd'hui, la Cour s'élargit à l'Asie, à l'Europe et au Moyen-Orient en y poursuivant certains chefs d'État ou de gouvernement pour leur responsabilité présumée dans des crimes contre l'humanité. Mais en 2025, les États devront finalement décider de leur position sur l’application des règles de cette justice internationale et sur la façon de corriger certaines faiblesses de l'institution qu'ils ont créée.
La vulnérabilité de la Cour pénale internationale s’est révélée sur plusieurs fronts. Après l'inculpation de Poutine par la Cour, une cyber-attaque a provoqué, en 2023, un retour aux classeurs papier et aux clés USB pour gérer les dossiers. Un montant considérable de 4,3 millions d'euros est encore nécessaire pour réparer ces systèmes et rétablir la sécurité. La Russie a ouvert des procédures pénales contre des membres de la cour. L'ancienne procureure Fatou Bensouda a ausi évoqué les tactiques d'intimidation employées, selon elle, par Israël à l'encontre des fonctionnaires de la Cour. Et Israël continue d'être soupçonné de s'en prendre à cette dernière.
Pendant ce temps, on demande au bureau du procureur d’en faire toujours davantage. Les États continuent de lui soumettre des situations. La semaine dernière, le Chili, le Costa Rica, l'Espagne, la France, le Luxembourg et le Mexique ont demandé au procureur de se s’intéresser aux femmes en Afghanistan et, au début de l'année, la Lituanie lui a référé des crimes contre l'humanité dans le pays voisin, le Belarus. Cette année, le Bureau du procureur demande 9,31 millions d'euros supplémentaires (soit une augmentation de 15,4 %) par rapport à l'année dernière. Mais la commission du budget et des finances lui reproche de trop dépendre de contrats externes et lui intime de mettre de l'ordre dans son système de recrutement des ressources humaines.
Lenteur des réformes internes
C'est en 2019 que les États ont décidé qu'un audit approfondi de la Cour était nécessaire. Cet audit d’experts indépendants dirigés par le juge sud-africain Richard Goldstone a mis en lumière certaines vérités peu glorieuses concernant l'incapacité de certaines parties du système du Statut de Rome à fonctionner efficacement et le faible moral dans certains organes clés comme le bureau du procureur. Le processus de réforme a été mis en œuvre par les États, avec des rapports présentés chaque année à l'Assemblée des États parties (AEP). Goldston (aucun lien de parenté), de l’OSJI, note que certaines de ces réformes sont en train de se mettre en place : il existe désormais un processus de sélection des candidats à des postes de haut niveau et les juges ont récemment modifié certaines règles leur permettant désormais « d'avancer à un rythme qui se rapproche davantage des attentes des différentes parties prenantes » qu'auparavant.
Mais, ajoute-t-il, « en même temps, je pense que les progrès ne sont pas suffisants pour résoudre ce que l'audit a identifié comme un climat vraiment difficile, très toxique en interne, pour de nombreux membres du personnel de la Cour quant à leur environnement de travail et le manque de confiance manifesté apparemment par de nombreux membres du personnel, envers les procédures disciplinaires internes et d’évaluation existant manifestement pour répondre aux préoccupations sur le harcèlement et un lieu de travail hostile. Je ne pense pas que nous ayons vu suffisamment de progrès à cet égard. »
Karim Khan doit-il se mettre en retrait ?
La persistance de cet environnement de travail médiocre et la méfiance à l'égard des procédures disciplinaires internes prévues par le mécanisme de contrôle indépendant de la Cour ont éclaté publiquement à l'occasion d'une allégation d'inconduite sexuelle visant le procureur lui-même. La victime présumée a refusé de coopérer avec les enquêteurs du tribunal. Et des membres du bureau de Khan ont divulgué des éléments présumés de l’affaire à des représentants des médias. Le procureur a aujourd’hui reconnu qu'une enquête était nécessaire. On ne sait toujours pas dans quelle mesure cette enquête sera indépendante du tribunal et ce qu'elle couvrira, y compris les allégations d'une campagne de diffamation à son encontre.
Dans ce contexte, plusieurs représentants d'ONG ont demandé au procureur de se mettre en retrait temporairement, « pendant la durée de l'enquête, sans préjudice, bien sûr, de son droit à la présomption d'innocence et sans prendre parti sur les allégations qui ont été formulées », estime Goldston. « Il n'y a aucune raison à ce qu’une mise en retrait et le fait de laisser le dossier entre les mains de ses adjoints, ou de l'un d'entre eux, et du personnel qui les soutient, nuise de quelque manière que ce soit à l'avancement de l'enquête ou des poursuites en cours. »
Alix Vuillemin, de Women's Initiatives for Gender Justice, dont l'organisation s’est exprimée conjointement avec la FIDH sur cette affaire, pense que « la meilleure chose à faire, peut-être la plus élégante, serait qu'il se mette en retrait pour le moment. Il a clairement indiqué qu'il ne le ferait pas. Peut-être pouvons-nous l'aider à changer d'avis, puisqu'il a adopté une approche très stricte de tolérance zéro avec son propre personnel, ce qui pourrait être une mesure d'équité ».
Vuillemin souligne toutefois que « les règles en cette matière sont très vagues ». Elle rappelle que le premier procureur de la CPI, Luis Moreno Ocampo, avait beaucoup plaidé pour l'indépendance de son bureau vis-à-vis d'une éventuelle ingérence des États et que la Cour s'est ainsi retrouvée avec un mécanisme de contrôle interne relativement faible – « et nous en voyons aujourd'hui les conséquences ». (Les allégations de conduite inappropriée à l'encontre de Moreno Ocampo ont fait l'objet d'une enquête interne dont les conclusions n'ont jamais été divulguées.) Il est également difficile de comprendre comment un procureur ne serait pas automatiquement affaibli s'il devait se retirer, et avec lui l'ensemble de l'institution.
Intérêt de la victime et influence extérieure
Quelle est donc la solution ? « C'est une question très délicate », reconnaît Vuillemin, en raison des précédents que cela pourrait créer, “en particulier, bien sûr, en raison du potentiel de politisation et des risques qui pourraient en découler à l'avenir”.
En vertu du Statut de Rome, les États peuvent révoquer un procureur par un vote secret à la majorité s'il est « établi qu'il a commis une faute grave ou un manquement grave à ses devoirs ». Au lieu d’une mesure aussi radicale, Vuillemin « demande aux États de se concentrer sur les allégations, en étant particulièrement centré sur la victime, de ne pas se laisser distraire par la politique, mais de se concentrer d'abord sur ce cas spécifique. Le système à la CPI pour traiter ce type d'allégations n'est peut-être pas en panne, mais il est insuffisant. »
Alors que les États absorbent l'activité judiciaire intense de ces derniers mois à la Cour, en particulier la délivrance d'un mandat d'arrêt à l'encontre de Netanyahu, il existe un risque de politisation de toute enquête sur l'homme qui a poussé pour obtenir ce mandat d'arrêt, Karim Khan. Pour l'instant, les observateurs estiment que la présidente de l'ASP, Päivi Kaukoranta, garde son jeu caché.
Pour Vuillemin, ce sont aux enquêteurs externes indépendants de décider de la direction de leur enquête. « Tout bon enquêteur ou équipe d'enquêteurs évaluera nécessairement la crédibilité des allégations », dit-elle. « Au cours de leur travail, ils découvriront assez rapidement s'il y a lieu d'élargir la portée de leur mandat. Je ne peux pas imaginer qu'il ne fasse pas partie de leur mandat d'enquêter sur d'éventuelles influences extérieures », comme l'a sous-entendu Khan.
Deux questions distinctes
Stephen Rapp est un ancien ambassadeur des États-Unis pour les crimes de guerre et un ancien procureur général des tribunaux des Nations unies. Il mesure les dangers de l'instrumentalisation des allégations de conduite sexuelle inappropriée dans l'enquête la plus sensible de la Cour. « Il s'agit de questions totalement distinctes », souligne-t-il pourtant. « Les dossiers que la Cour traite sur tous les fronts devraient continuer à être traités en même temps qu'une enquête appropriée sur les allégations d'inconduite de Khan ou que des allégations contre d'autres personnes. »
Goldston note pourtant que les allégations sont « déjà utilisées ou détournées d'une manière qui n'aide pas la Cour ». Néanmoins, dit-il, « le fait que les ennemis de la Cour soient prêts à détourner ce type d'allégations à leurs propres fins ne signifie pas, à mon avis, que le procureur ou la Cour elle-même devrait renoncer à ce qu'il est professionnellement et éthiquement responsable de faire », c'est-à-dire, à son avis, de se retirer temporairement.
Quel budget pour 2025 ?
En bout du compte, les débats porteront sur les menaces qui pèsent sur le tribunal et son fonctionnement, ainsi que sur le budget nécessaire à son travail.
« Le problème de base est que la Cour fonctionne dans une situation de sous-financement chronique », explique Vignoli. Après plusieurs années pendant lesquelles un groupe de pays a fait pression pour une croissance nominale zéro, « ce qui était complètement arbitraire » selon elle, depuis 2022 il y a eu « une reconnaissance que la charge de travail de la Cour a augmenté. Certains États plus avares et moins progressistes dans le passé en termes de budget, comme la France, le Canada, le Royaume-Uni, le Japon et l'Allemagne, se sont montrés beaucoup plus progressistes. Il y a eu des augmentations budgétaires au cours des trois dernières années, mais elles ont été globalement minimes et n'ont pas résolu le problème sous-jacent du sous-financement chronique ».
Cette année, la Cour a proposé un budget annuel de 202,612,400 d’euros, soit une augmentation pour 2025 de 19,113,200 euros (ou 10,4 %) par rapport au budget approuvé pour 2024. Mais la Commission du budget et des finances a conclu qu'une augmentation totale de 6,6 % devrait être suffisante.
La prolifération des fonds spéciaux
Ces dernières années ont été marquées par la prolifération de fonds spéciaux destinés à soutenir des aspects spécifiques du travail de la Cour. « Nous sommes très méfiants à l'égard des contributions volontaires en général », déclare Vignoli. « Tout d'abord, il y a un manque de transparence. » Lorsque les États ont décidé de donner un peu plus pour l'enquête sur l'Ukraine, le bureau du procureur a créé un fonds spécial et a désigné trois domaines auxquels sont destinés les 33 million euros collectés: l'amélioration de l'analyse des informations, les crimes sexuels et de genre ainsi que ceux commis contre des enfants, et le soutien psychologique. Mais Vignoli s'inquiète du peu d'informations publiques sur « la manière dont cet argent est utilisé au-delà de ces trois principaux domaines ». Un autre fonds pour la coopération a également été créé, doté de quelque 125 000 euros, pour travailler avec les acteurs locaux de la justice en République démocratique du Congo et renforcer les capacités de la Cour spéciale en République centrafricaine. « Nous ne disons pas qu'ils ne devraient pas exister », explique Vignoli « mais ils ont été utilisés ces dernières années pour combler les lacunes du budget ordinaire. C'est un problème, car les contributions volontaires ne sont pas destinées à couvrir les activités essentielles de la Cour. »
« Il y a aussi le problème de politisation, lorsqu'un ministre des affaires étrangères d'un État X fait une contribution et déclare ensuite : nous venons de donner X millions pour l'Ukraine ou la Palestine. C'est problématique en termes de perception. »
Et se pose enfin la question de la durabilité. « Les États s'en servent comme excuse pour maintenir le budget général à un niveau bas. Cela crée un cercle vicieux : la Cour n'a pas assez d'argent et demande des contributions volontaires. Et les États disent ensuite : « Écoutez, nous vous avons donné des contributions volontaires, nous n'avons donc pas besoin d'augmenter le budget. » Il est difficile de briser ce cercle vicieux.
Sanctions américaines
Avec l'annonce des mandats d'arrêt par les juges de la CPI dans la situation en Palestine, la Cour est maintenant confrontée à des fractures politiques. La France a déclaré qu'elle n'était pas obligée de suivre les décisions de la CPI sur l'immunité des chefs d'État et qu'elle n'arrêterait pas Netanyahu s'il se rendait à Paris. L'ensemble du spectre politique américain a également tiré à boulets rouges pour défendre la guerre d'Israël. Lorsque Donald Trump était au pouvoir à Washington entre 2016 et 2020, son administration a gelé les avoirs de la procureure de l'époque, Fatou Bensouda, et d'un membre de son personnel.
« C'est une situation très délicate », observe Goldston, qui souligne que « le futur chef de la majorité au Sénat a clairement exprimé son souhait que le Congrès agisse sur cette menace de sanctions dès qu'il siègera en janvier ». Et que « l'administration Trump elle-même a le pouvoir d'imposer des sanctions, par décret, en plus de tout ce que fait le Congrès ».
Goldston met en garde contre les conséquences potentielles de ces sanctions : « Les sanctions pourraient vraiment porter un coup dévastateur à la Cour, simplement parce que, en principe, de telles sanctions peuvent fondamentalement couper la capacité de la Cour à fonctionner, sa capacité à retenir, commander et conserver les services d'une variété de fournisseurs, de services bancaires, de toutes sortes de choses, ou de services informatiques, qui sont susceptibles d'avoir des composantes en dollars qui passent par les États-Unis. » En outre, les accords de coopération de la Cour avec un certain nombre d'autres États risquent d'en pâtir.
« Lorsque j'étais ambassadeur des États-Unis pendant six ans [sous l'administration Obama], nous avons travaillé très dur pour devenir un « partenaire non partie » et pour travailler avec la Cour au cas par cas, comme notre loi le permet », se souvient Rapp. « Cela nous a permis d'apporter une aide très spécifique en amenant les deux fugitifs Bosco Ntaganda et Dominic Ongwen devant le tribunal. Ils se sont rendus à nos représentants et nous avons travaillé très dur pour les amener à la CPI, où ils sont à ce jour les deux dossiers les plus solides, avec les peines prononcées les plus longues parmi les six indvidus qui ont été jugés et condamnés par la Cour. Franchement, ces tribunaux ont besoin de ce type d'assistance de la part des États pour réussir. Leurs propres mandats d’arrêt et leurs propres ordonnances ne valent rien au final sans la coopération des États, et cela inclut la coopération des Etats non-parties. Il est évident que toute tentative de s'en prendre à la Cour et de sanctionner son procureur, son personnel ou d'autres organes de la Cour, ou la Cour elle-même, saperait nécessairement les efforts déployés pour que les responsables des crimes commis en Ukraine rendent des comptes. »
D'autres nuages à l'horizon
Il est clair qu'il y a deux poids, deux mesures, souligne Goldston. « Il n'y a pas si longtemps, certains de ceux qui réclament aujourd’hui des sanctions [contre la CPI] au sujet d'Israël et de la Palestine s’étaient empressés d'applaudir la Cour pour son travail sur l'Ukraine et soutenaient les accusations portées contre le président russe Vladimir Poutine. Je pense qu'il est utile de souligner le fait que, même du point de vue le plus étroit de certains élus, cette Cour a un intérêt dans le traitement des crimes graves dans certaines situations. »
Mais qu'est-ce que l'AEP va faire concrètement ? « L'AEP est une plateforme et un forum très importants qui permettent aux États d'exprimer leur soutien au travail de la Cour et de condamner explicitement ces menaces, en particulier les sanctions. Mais cela ne suffit pas. Ce sera aussi l'occasion de discuter avec les pays de l'UE pour voir où ils en sont en termes de préparation et de soutien actifs », explique Vignoli.
Entre-temps, la Cour se prépare aussi à une réunion spéciale d'évaluation sur le quatrième crime du Statut de Rome, à savoir l'agression. De plus, Vanuatu et d'autres États souhaitent modifier le statut de la Cour en y ajoutant le crime d'écocide. L'envoyé spécial de Vanuatu pour le changement climatique, Ralph Regenvanu, déclare à Justice Info qu’il « est certain que nous allons en parler et renforcer notre position » à l'AEP. Mais il n'est pas sûr que ce soit le meilleur moment pour soumettre la question au vote.
Parmi les autres gros nuages à l'horizon de la CPI, on peut citer le fonctionnement limité du Fonds au profit des victimes, l'organe de la Cour chargé des réparations. La Commission du budget et des finances s’est plainte que le Fonds n'ait toujours pas mis en place une stratégie transparente de collecte de fonds. Pourtant, les juges de la Cour ont accordé plus de 86 millions d'euros de réparations dans les affaires Ntaganda, en République démocratique du Congo, et Ongwen, en Ouganda.
Enfin, il est à craindre que les salles d'audience de La Haye soient de plus en plus vides, même si le procureur s'est employé à demander des mandats d'arrêt, car il n’y a pas d'arrestations (voir notre article de demain).
