Le 21 novembre, les juges de la Cour pénale internationale (CPI) ont confirmé les mandats d'arrêt tant attendus à l'encontre des dirigeants d'Israël et du Hamas. Six jours plus tard, le procureur de la Cour de La Haye a demandé un premier mandat d'arrêt pour le Myanmar, qui, s'il est approuvé, ralliera le chef militaire du pays aux 30 suspects recherchés par la CPI, dont Vladimir Poutine. Mais si le nombre d'accusés en liberté ne cesse d'augmenter, celui des personnes qui se trouvent derrière les barreaux diminue rapidement.
Selon le rapport du 22 novembre du Comité du budget et des finances pour l'Assemblée des États parties (AEP) qui a débuté à La Haye le 2 décembre, trois affaires sont attendues pour 2025 : Yekatom et Ngaïssona de la République centrafricaine (RCA), Abd-Al-Rahman du Soudan et Said également de la RCA. En janvier, les deux premiers n'attendront plus qu'un jugement et une ordonnance sur les réparations. Le calendrier du tribunal ne devrait compter que 80 jours d'audience, contre une moyenne de 369 au cours des huit dernières années (sans compter la fermeture pour covid, en 2020). Dans le projet de budget pour l'année prochaine, publié le 26 juillet, la Cour écrit que, malgré cette diminution, « les fonctions d'enquête du Bureau du Procureur sont confrontées à une pression sans précédent ». Elle souligne que les activités préalables au procès et celles d'appel devraient rester élevées. Mais qu'en est-il des procès proprement dits ?
« Le mandat du bureau [du procureur] est de mener des procès pénaux. Et pour ce faire, ils ont besoin d'accusés », commente Leila Sadat, professeure de droit pénal international à l'université de Washington, à St. Louis, qui a été conseillère spéciale sur les crimes contre l'humanité auprès du procureur de la CPI de 2012 à 2023. « Je pense donc que le procureur doit vraiment multiplier les actes d'accusation et les mandats d'arrêt et se concentrer non pas nécessairement sur les gros poissons, mais sur les affaires qui peuvent être gagnées et sur lesquelles la jurisprudence sera importante. »
Une réalité têtue de la situation actuelle est qu'alors que des dirigeants politiques de premier plan et de différentes parties du monde sont accusés par la CPI, les seuls qui sont effectivement jugés sont des commandants rebelles africains de niveau intermédiaire.
« Il ne sert à rien de pointer du doigt, nous devons faire preuve de professionnalisme et dire que, pour une raison ou une autre, il n'y a pas suffisamment d'affaires en cours. Et c'est à l'AEP de dire au procureur : nous voulons que vous traitiez plus de dossiers. Et peut-être qu'il faut arrêter de se focaliser sur des affaires rêvées et mettre sur le banc des accusés des personnes qui ont également commis des crimes extraordinaires », déclare Sadat.
Pas de nouveau procès en vue en 2025
Les audiences de l'année prochaine verront la poursuite d'un seul procès, celui de Saïd, pour des crimes contre l'humanité et des crimes de guerre qu'il aurait commis en République centrafricaine en 2013. Pour les deux autres affaires actuellement en cours – le procès Yekatom et Ngaïssona, également pour des crimes contre l'humanité et des crimes de guerre commis en RCA entre 2013 et 2014, et le procès Abd-Al-Rahman, pour des crimes commis au Darfour (Soudan) entre 2003 et 2004 – les plaidoiries finales sont prévues pour mi-décembre et les jugements devraient être rendus au début de l'année prochaine. Des procédures d'appel pourraient avoir lieu. Mais il n'y a plus que cinq personnes dans la prison de La Haye : ces quatre personnes et Al Hassan, un Malien qui a reçu sa sentence le 20 novembre pour des crimes commis à Tombouctou en 2012.
La Cour devrait encore travailler sur les programmes de réparation mis en œuvre par le Fonds au profit des victimes, un organe du système du traité de Rome qui fonctionne séparément. Les affaires Ongwen, Ntaganda, Al Mahdi et Lubanga sont dans la phase de mise en œuvre, et le programme de réparation d'Al Hassan devrait commencer. Les appels contre la condamnation d'Al Hassan, contre l'ordonnance de réparation dans l'affaire Ongwen et peut-être contre les jugements sur les deux affaires qui se terminent ces jours-ci, occuperont la chambre d'appel.
En conséquence, la pression pour l'arrestation de suspects s'accroît. Actuellement, la CPI a 12 enquêtes en cours et 5 enquêtes terminées. Dans 10 d'entre elles, il existe des mandats d'arrêt publics (Libye, Ukraine, Darfour/Soudan, Géorgie, Palestine, République centrafricaine, Kenya, République démocratique du Congo, Mali, Ouganda). 11 si le mandat d'arrêt sur Myanmar est confirmé par les juges. Dans quatre situations, aucun mandat d'arrêt n’existe publiquement : le Burundi, l'Afghanistan, les Philippines et le Venezuela. Deux autres – la Côte d'Ivoire et une première enquête en RCA – sont considérées comme closes ou sans accusé en fuite.
« Une plus grande attention portée à la localisation et à l'arrestation, en collaboration avec le Greffe, se traduira bientôt par une augmentation du nombre d'affaires poursuivies devant la Cour », écrit la CPI dans son projet de budget. Elle déplore un manque de capacités et de financement qui la rend « insuffisamment apte » à obtenir la localisation et l'arrestation des suspects. « Dans diverses situations, telles que l'Ukraine, l'État de Palestine, le Darfour, la RDC et d'autres, le [Bureau du Procureur] doit mener dans l’urgence des enquêtes approfondies, en temps réel, dans des environnements opérationnels et des contextes de sécurité extrêmement difficiles », indique le rapport. La Cour demande 69,90 millions d'euros pour le bureau du procureur en 2025, soit une augmentation de 9,31 millions d'euros (15,4 %) par rapport à 2024, et 47 nouveaux postes, 5 pour la traque des suspects et 15 pour l'enquête et l'analyse. Cependant, le comité du budget et des finances recommande un total de 66,45 millions d'euros, soit une augmentation de 5,8 millions d'euros (ou 9,7 %). En tout état de cause, d'ici à ce que de nouvelles arrestations soient effectuées, aucun nouveau procès ne pourrait s'ouvrir en 2025, voire en 2026.
Retour à 2002
« La CPI est à la fois une organisation internationale et un tribunal », affirme Mark Kersten, professeur adjoint à l'université de Fraser Valley, au Canada, qui travaille avec la fondation Wayamo et tient le blog Justice In Conflict. Les mandats d'arrêt tels que ceux délivrés récemment à Netanyahou, Gallant, Deif ou Poutine servent à donner le sentiment d’une « justice plus large » au tribunal en tant qu’organisation internationale, même si le nombre de procès varie, explique Kersten. « Mais pour qu'un tribunal fonctionne, il faut des affaires. »
« 2024 ressemblera probablement, à certains égards, à 2002 et 2003 », analyse Kersten, en référence aux deux premières années d'existence de la Cour. « Certains juges étaient allés voir le premier procureur général et lui avaient dit : « Ecoutez, amenez-nous un “Tadić” », un criminel de rang inférieur qui fut le premier à comparaître devant le Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie. Une solution urgente à la situation actuelle pourrait être très similaire, dit-il : « Quelqu'un sur qui ils peuvent mettre la main pour s'assurer qu'ils jugent un individu qui mérite d'être poursuivi devant la CPI, mais pas les Netanyahou et les Poutine de ce monde qui ont toute une machinerie autour d'eux pour s'assurer qu'ils ne rendront pas de comptes. »
Le 14 octobre, le procureur de la CPI, Karim Khan, a annoncé la réouverture de l'enquête en République démocratique du Congo (RDC) pour les crimes commis au Nord-Kivu depuis janvier 2022. Interrogé sur le fait de savoir si cette décision pourrait conduire à de nouvelles arrestations, Kersten répond que, « si la CPI recherche des personnes de niveau inférieur, intermédiaire ou même supérieur qu'elle peut effectivement attraper, elle cherche probablement une situation dans laquelle elle bénéficie d'un degré élevé de coopération, ce qui est le cas en RDC, même si ce n'est pas sans controverse ».
Cibles de niveau inférieur et mandats sous scellés
Sadat estime elle aussi qu'un changement s'impose. « La stratégie du procureur est un peu trop axée sur les présidents et les premiers ministres », qui sont généralement difficiles à poursuivre avant la chute de leur gouvernement, même si des surprises sont toujours possibles. « Maintenant que le procureur entame a priori la seconde moitié de son mandat, je pense qu'il est important qu'il commence à s'occuper d'un plus grand nombre d'affaires et qu'il cible des individus pour lesquels il existe une réelle possibilité d'arrestation. La valeur dissuasive de la Cour, le fait que des individus puissent regarder par-dessus leur épaule, est un aspect extrêmement important de la mission de la CPI. Il est important de construire la jurisprudence. Il y a beaucoup de crimes dans le statut pour lesquels nous n'avons littéralement pas une seule affaire. » Elle rappelle le cas d'Al Mahdi, condamné en 2016 pour des crimes commis à Tombouctou, au Mali. Même s'il n'était pas l'auteur le plus important, son cas a été le premier à montrer comment le tribunal pouvait traiter la destruction du patrimoine culturel – et un plaidoyer de culpabilité.
Interrogée à ce sujet, l'Unité des affaires publiques de la CPI souligne que la Cour est occupée par des enquêtes qui « demandent beaucoup de travail ». Elle ajoute que « la coopération reste un défi majeur pour la Cour. Avec 30 suspects en liberté, la Cour demande et continuera de demander davantage de soutien de la part de ses États parties pour s'assurer que justice soit faite ».
Pourtant, la coopération des États restera difficile, au regard des objections à l'arrestation de Netanyahu, y compris de la part d'États membres de la CPI comme la France ou la Hongrie. Si les mandats d'arrêt en Palestine et en Ukraine sont « très importants parce que les atrocités sont très significatives, ils suscitent aussi beaucoup de réactions négatives au niveau mondial », remarque Sadat. « J'espère qu'il existe d'autres mandats d'arrêt dont nous n'avons pas connaissance et qui concernent des individus de rang inférieur qu'ils ont une chance d'appréhender », ajoute-t-elle. Garder les mandats d'arrêt sous scellés est une stratégie connue pour augmenter les chances d'arrestation, les suspects pouvant être pris par surprise au cours de leurs déplacements.
Sadat recommande de se concentrer sur des affaires en dehors de l'Afrique, afin d'atténuer les critiques selon lesquelles la Cour ne vise que les Africains, et de se concentrer sur des situations telles que le Venezuela et l'Afghanistan. « Je suis un peu surprise qu'il n'y ait pas eu de mandats d'arrêt contre les talibans en Afghanistan, alors que j'aurais pensé qu'il y aurait non seulement un soutien mondial pour cela, mais aussi la possibilité que ces mandats d'arrêt puissent faire la différence », affirme-t-elle. Les officiels vénézuéliens et les talibans ne sont cependant pas connus pour voyager beaucoup dans des pays favorables à la CPI.
Des efforts renouvelés en Libye
Une autre étape de la vague de mandats d'arrêt de cet automne a été la publication, le 4 octobre, de six nouveaux mandats visant des ressortissants libyens. Ce pays est l'une des priorités officielles du bureau du procureur. L'enquête dans ce pays a débuté en 2011 et a été déférée à la CPI par le Conseil de sécurité des Nations unies. Les six personnes seraient toutes liées à une milice brutale qui contrôlait la ville de Tarhuna depuis au moins 2015 jusqu'en juin 2020, date à laquelle des charniers ont été découverts après la reprise de la ville par les milices alliées au gouvernement de Tripoli, soutenu par l'Onu. Les suspects sont accusés de crimes de guerre, notamment de meurtres, de torture, de traitements cruels et de violences sexuelles, et pour certains de viol.
« Les mandats d'arrêt de Tarhuna sont un signe d'espoir que quelque chose se passe », estime Jürgen Schurr, responsable juridique de l'ONG Lawyers for Justice in Libya. « Ils montrent que l'augmentation des ressources consacrées à une situation peut donner des résultats presque immédiats. » Cependant, ces mandats d'arrêt ont, en réalité, été émis entre avril et juillet 2023. La récente levée des scellés est également une preuve de l'incapacité de la Cour à mettre la main sur les suspects. Schurr souligne d'autres limites. « Dans l'ensemble, les mandats d'arrêt en cours se concentrent sur un endroit en Libye où nous savons que de graves crimes internationaux ont été commis. Mais ils ne reflètent pas l'ensemble des crimes commis, et les mandats d'arrêt ne couvrent pas non plus les crimes contre l'humanité qui auraient également été commis à Tarhuna ; à cet égard, ils sont donc un peu décevants. »
Le procureur a défini quatre axes d'enquête en Libye. Pour les violences commises en 2011, trois mandats d'arrêt ont été délivrés la même année. Deux d'entre eux – dont un pour le chef d'État libyen de l'époque, Mouammar Kadhafi – ont été abandonnés pour cause de décès. Le troisième suspect, Saif Al-Islam Kadhafi, est toujours en fuite. Les derniers mandats font partie de l'enquête sur les crimes liés aux opérations 2014-2020. Ici comme pour le troisième axe, qui porte sur les crimes commis dans les centres de détention, le procureur a annoncé, dans une déclaration au Conseil de sécurité de l’Onu, le 20 novembre, qu'ils « avançaient à grande vitesse » et qu'ils prévoyaient de délivrer d'autres mandats d'arrêt.
Schurr fait preuve d'un optimisme prudent. « Peut-être que l'approche de la carotte et du bâton du procureur peut fonctionner dans le sens où 'vous coopérez avec nous, vous envoyez quelques personnes à La Haye, et ensuite nous arrêtons d'enquêter'. »
La quatrième ligne d'enquête porte sur les crimes contre les migrants. Le procureur semble se concentrer sur la collaboration avec les États parties et sur les procès nationaux. Dans la feuille de route présentée au Conseil de sécurité de l'Onu en mai dernier, Khan a dit espérer clore la phase d'enquête d'ici la fin 2025. « Je pense que l'un des aspects où la politique entre en jeu pour nous est la poursuite potentielle des crimes commis contre les migrants et les réfugiés », déclare Schurr. « On ne sait pas très bien dans quelle mesure ils examinent, par exemple, les allégations de complicité d'acteurs européens et d'États membres. Il semble que la CPI ait un rôle à jouer ici aussi, et cela devrait inclure la poursuite des crimes contre les migrants et les réfugiés devant la Cour. »
Des espoirs au Soudan ?
Un autre domaine sur lequel la CPI devrait concentrer plus d'énergie, selon Kersten, est l'obtention de ces suspects qui sont déjà en détention quelque part mais sur lesquels la Cour n'a pas été en mesure de mettre la main. « Je pense que nous ne parlons pas assez d'Omar al-Bashir. Il est en détention depuis des années et nous acceptons simplement qu'il ne soit pas remis ? », demande-t-il. Premier président en exercice à être inculpé par la CPI et premier à être accusé de génocide, l'ancien président du Soudan est recherché depuis 2010 et a été renversé en 2019. « La Cour a rencontré les chefs militaires impliqués [dans la destitution d'el-Béchir]. L'idée est que cela peut être un mal nécessaire pour faire avancer l'agenda du procureur, mais cela ne semble pas avoir avancé. Les procureurs et les enquêteurs ont été sur le terrain. Qu'est-ce qui n'a pas fonctionné ? » Kersten espère que l'ASP traitera de cette question.
Trois autres suspects sont toujours en fuite dans le dossier du Darfour, ouvert en 2005 sur un référé du Conseil de sécurité de l’Onu. Alors qu'une guerre civile dévastatrice a de nouveau éclaté en avril 2023, Khan a commencé à enquêter sur le conflit en cours et a annoncé, en août dernier, que de nouveaux mandats d'arrêt pourraient être délivrés.
Caitlan Lloyd, juriste à l'ONG REDRESS travaillant sur le Soudan, prévient qu'"il y a un vieux schéma dans le pays : les méchants agissent de concert, même si leurs objectifs sont différents. En effet, l'obligation de rendre des comptes n'est bonne pour personne ».
« Il existe un lien incroyablement fort entre l'impunité dont jouissent depuis longtemps les acteurs militaires et des services de sécurité au Soudan et la situation actuelle dans ce pays. Je pense que l'un des grands défis de la Cour est actuellement de s'attaquer à ce lien », ajoute Lloyd.
Les audiences par défaut, nouvelle panacée ?
Les procédures par défaut sont également incluses dans le rapport budgétaire de la Cour, qui annonce qu'outre la confirmation des charges contre l'Ougandais Joseph Kony, « le Bureau du Procureur peut également demander que des procédures supplémentaires de confirmation des charges aient lieu par défaut à l'égard d'un ou de plusieurs suspects ».
Kony, le chef de l'Armée de résistance du Seigneur, un groupe rebelle ougandais des années 1980, a longtemps été considéré comme mort, mais il a semblé revenir sur le devant de la scène au début de l'année. Il est en fuite depuis près de 20 ans, depuis son mandat d'arrêt en 2005. Michael Scharf, cofondateur du Public International Law & Policy Group, se félicite de la procédure in absentia : « Ce genre de mini-procès permet de présenter toutes les preuves et à la défense de présenter une ligne afin que le monde puisse se souvenir de ce dossier. Les témoins vieillissent et la mémoire des gens s'estompe. Il ne faut pas que tous les témoins meurent et qu'il n'y ait plus de possibilité de procès et d'établissement d'un dossier pour l’histoire. » Selon lui, la confirmation des charges par défaut pourrait aussi être utilisée pour les suspects qui ont peu de chances d'être livrés ou dont on ne sait pas où ils se trouvent. « Pour Kony, ils ont attendu près de 20 ans. Je ne pense pas qu'il faille attendre aussi longtemps ; lorsque le délai atteint cinq ou six ans, le tribunal devrait probablement l'envisager sérieusement. »
Tout le monde n'est pas d'accord. Sadat y voit plutôt un gaspillage des « ressources et de l'énergie » de la Cour, dans une situation relativement pacifiée comme celle de l'Ouganda, où la Cour a connu un ‘franc succès’ avec le procès Ongwen. « Je pense qu'ils devraient passer moins de temps sur les documents de politique générale et les confirmations in absentia et se contenter de faire un peu plus de travail sur les affaires. Je pense que Khan doit recentrer le bureau sur des affaires réalisables, pratiques et importantes. »
