La révolte de février 2011, les bombardements et la crise multiforme qui s’en est suivie ont conduit l’ONU à s’impliquer dans la transition libyenne. L’analyse des différentes étapes du processus d’implication onusienne montre une évolution des objectifs de sa mission, avec le passage d’une médiation à une intervention directe dans les affaires de ce pays.
Sans qu’il faille établir de relation de cause à effet, le déploiement de la mission de l’ONU s’est accompagné d’une aggravation de la crise avec son point culminant l’existence actuelle de trois gouvernements (à l’est, à l’ouest et à l’étranger) et la présence de l’État islamique, Daech, sur plusieurs points du territoire. Ce constat conduit à considérer que l’action de l’ONU, telle qu’elle a été pensée, n’a pas produit le résultat escompté. Critiquée par Tobrouk et Tripoli, sa médiation est dans une impasse qui nécessite une sérieuse et urgente réévaluation.
Dialogue illusoire avec les milices islamistes
Après l’éclatement de la rébellion qui a conduit à la fin du régime puis à la mort de Mouammar Kadhafi en octobre 2011, le but de l’ONU, tel qu’il avait été défini initialement par le secrétaire général Ban Ki-Moon, était de « restaurer la règle de droit », de « renforcer les institutions », de « protéger les droits de l’Homme et rétablir l’économie ». Telle fut la mission du premier envoyé spécial de l’ONU, le Britannique Ian Martin. Mais, très rapidement, ces objectifs ambitieux ont évolué en raison de la détérioration de la situation sécuritaire et l’émergence des milices armées.
Avec la nomination, en octobre 2012, du chrétien libanais Tarek Mitri, dont les relations avec le Qatar sont avérées, la mission de l’ONU en Libye a été redéfinie. Il ne s’agissait plus que « d’accompagner le processus politique et de superviser l’aide technique à la justice et à la police ». On parlait alors de changement historique que le nouveau représentant voulait accompagner sans trop s’immiscer dans les affaires libyennes pour ne pas déplaire au Conseil national de Transition (CNT).
Mais assez vite, l’envoyé spécial avait reconnu que la période de transition serait très longue et plus difficile que prévu. Dans son rapport au Conseil de sécurité de l’ONU de juin 2013, Tarek Mitri précisait ainsi que le peuple libyen aurait à endurer beaucoup de souffrances. Tout en adoptant un point de vue réaliste, il pensait néanmoins que l’ ONU pouvait jouer un rôle dans l’organisation du dialogue national entre les différentes factions. Le même reconnaissait que les problèmes sécuritaires n’avaient pas été suffisamment pris en compte par la mission de l’ONU et prévoyait une confrontation armée.
Tarek Mitri persistait, cependant, dans la voie du dialogue illusoire entre islamistes et républicains nationalistes – ce qui apparaissait déjà comme une voie d’impasse. Ce dernier ne voulait pas voir que les divergences étaient si profondes que le dialogue à lui seul ne pouvait aider à améliorer la situation toujours plus explosive. Il rechignait à considérer la nécessité d’une action ferme contre les milices islamistes, et avait même critiqué l’opération Dignité contre Ansar al-Charia menée à Benghazi, considérant le général Khalifa Haftar comme peu fiable et non reconnu par les Libyens. Il lui reprochait, en fait, de ne pas ménager les islamistes.
Redéfinition de la mission
Critiqué par les uns et les autres, Tarek Mitri a finalement été remplacé en septembre 2014 par un nouvel envoyé spécial, l’Espagnol Bernardino Léon. Son arrivée s’est accompagnée d’une légère redéfinition de la mission de l’ONU dans un contexte de début de guerre civile opposant les milices armées entre elles et au pouvoir. Ainsi, l’instauration d’un cessez-le-feu devenait l’objectif prioritaire et la condition de la relance du processus politique. Pour l’atteindre, Bernardino Léon a adopté la méthode de recherche de dialogue inter-libyen sur la base d’une plate-forme impliquant le respect des institutions élues, des droits de l’Homme et du rejet du terrorisme. Le dialogue devait porter initialement sur les conditions de transfert officiel, et toujours pas réglé, des pouvoirs du parlement de Tripoli (CGN), issu des élections de 2012, au nouveau Parlement (la Chambre des Représentants), issu des élections de septembre 2014. L’accent était donc mis sur la concertation et la confiance entre les belligérants pour résoudre les problèmes vitaux du pays.
Dans son rapport au Conseil de sécurité de l’ONU du 17 septembre 2014, Bernardino Léon reconnaissait : « Trois ans après la chute de l’ancien régime, le peuple libyen est loin de réaliser son aspiration à un avenir meilleur et à un État qui garantisse sa sécurité ». Malgré ce constat, le représentant de l’ONU concluait son rapport en réaffirmant que le dialogue demeurait « la seule façon d’épargner au pays davantage de chaos et de violence et d’empêcher qu’il n’attire les groupes extrémistes et terroristes ». Il faut bien reconnaître que c’est le contraire qui s’est produit et les différents rounds de dialogue qui ont jalonné la période de janvier 2015 à décembre 2016 n’ont pas mis fin au conflit, ni empêché l’État islamique de profiter de la crise pour prendre racine en Libye et élargir son pouvoir.
En févier 2015, c’est un nouveau round qui est lancé. Après une médiation infructueuse à Alger, c’est Skhirat (Maroc) qui allait abriter une nouvelle phase du dialogue. Des Libyens non représentatifs devaient y poursuivre les négociations déjà initiées à Ghadamès et à Genève, sous l’égide de la Mission d’appui des Nations Unies. Après moult tractations, des Libyens des deux parties en conflit ont accepté cette nouvelle tentative de négociation. Le but était clairement énoncé : il s’agissait d’aboutir à un accord politique sur un gouvernement d’union nationale dont on avait déjà pressenti le chef, Faïez Sarraj.
Après trois projets d’accords rejetés par les uns ou les autres, l’émissaire des Nations unies est parvenu à un apparent consensus sur une quatrième version à laquelle toutes les parties semblaient adhérer. L’accord politique – complexe dans sa forme et sophistiqué dans sa conception et sa structure – prévoit notamment le maintien de la Chambre des Représentants à Tobrouk (Est de la Libye), la désignation d’un Haut Conseil d’État, la formation d’un gouvernement d’union nationale et l’organisation d’élections législatives dans une année. Cet accord a aussi pour but de mettre fin à la situation des deux pouvoirs qui prévaut encore actuellement.
Très rapidement, des problèmes sont apparus concernant des questions financières, institutionnelles, le désarmement des milices de Fajr Libya de Tripoli et le partage égal du pouvoir entre Tobrouk et Tripoli. À cela s’ajoute le fait que les islamistes et les rebelles du CGN demandent la destitution du chef de l’armée nationale libyenne, le général Khalifa Haftar, considéré comme un traître par Tripoli, et pourtant nommé par le parlement et le gouvernement reconnus de Tobrouk.
La signature le 11 juillet 2015, à Skhirat (Maroc), de l’accord politique de paix a permis de nommer un gouvernement d’accord national et un premier ministre Faïez Sarraj. Ce dernier dispose du soutien de la communauté internationale, mais n’a aucune influence réelle ni à Benghazi ni a fortiori à Tripoli. L’existence de ce pouvoir constitue une complication supplémentaire, car non seulement il est rejeté par le pouvoir à Tripoli, mais il peine aussi à se faire accepter à Tobrouk. Loin de résoudre la crise, ce troisième pouvoir n’a fait que l’aggraver, en particulier en créant une situation de ni guerre ni paix.
En dépit de la signature de l’accord national, et peut-être parce qu’il n’a pas réussi à le faire entériner par les deux parlements, comme cela est prévu, Bernardino Léon a donc été démis de ses fonctions, en novembre 2015, et remplacé par un nouvel émissaire, l’Allemand Martin Kobler – celui que la presse a appelé « l’homme omniprésent ». Tout en s’inscrivant dans la continuité de son prédécesseur, le nouvel émissaire s’est fixé comme objectifs généraux : la paix, la sécurité et la prospérité. Concrètement, il s’agissait de faire accepter par les deux parlements l’accord national et leur faire entériner le choix onusien de Faïez Sarraj, comme Premier ministre du gouvernement d’accord national.
Au fur et à mesure, la préoccupation majeure de Martin Kobler, pour ne pas dire son obsession, est devenue celle de faire légitimer le gouvernement Sarraj afin qu’il puisse mener la guerre contre Daech avec l’appui, sur sa demande, des puissances occidentales. En oubliant que le traitement de ce groupe doit être considéré dans le cadre plus large de la résolution de la crise libyenne.
Démilitariser, un préalable indispensable
Au final, nous sommes très loin des objectifs fixés par le secrétaire général de l’ONU en mars 2011. À bien des égards, la situation est pire que ce qu’elle était en 2011. Aucun des deux parlements à Tobrouk et à Tripoli ne veut renoncer à ses prérogatives. La présence de l’État islamique Daech constitue une difficulté supplémentaire et représente une vraie menace pour l’Europe méditerranéenne. Les divisions politiques et territoriales sont plus profondes qu’elles ne l’étaient en 2011. A cela, il faut ajouter une insécurité accrue et un risque de désintégration du pays.
Les quatre missions de l’ONU en Libye n’ont permis l’émergence d’aucune solution politique durable et acceptable par tous. En quatre ans, l’ONU a perdu beaucoup de son crédit dans un pays où pourtant l’organisation onusienne avait un capital de sympathie relative en raison de son rôle constructif dans l’indépendance de la Libye en 1951.
Méconnaissance des réalités libyennes ou problème de méthode pour résoudre la crise ? Les deux facteurs ont leur importance dans l’explication de l’impasse actuelle. Certains des représentants ont péché par un excès de confiance et d’optimisme ; d’autres ont insuffisamment pris en compte le poids des structures et de l’Histoire. Mais il y a aussi, et sans doute, un défaut dans la méthode adoptée. L’obnubilation onusienne pour le consensus, comme préalable à toute solution politique, a fait oublier que celui-ci réside d’abord dans une vision partagée par les différentes factions de l’avenir de la Libye, et qui manque actuellement.
Plus grave encore, c’est l’ordre des priorités qui est en cause. Les différents représentants se sont toujours fixés comme objectif d’obtenir un consensus sur un accord politique pour pouvoir ensuite résoudre les problèmes d’insécurité générée par les milices armées et celui de Daech. On le voit, ce consensus n’est pas aisé à obtenir et on peut se demander s’il n’aurait pas fallu et s’il ne fallait pas inverser la démarche et exiger, voire imposer, la démilitarisation puis la pacification, comme préalable à toute solution politique, et non pas l’inverse.
Enfin, on peut se demander si la mission de l’ONU en Libye (UNSMIL) n’aurait pas dû traiter avec les Libyens qui comptent sur le terrain, plutôt que d’avoir comme interlocuteurs ceux dont l’engagement ne porte pas à conséquence, car ils n’ont pas un réel poids social et politique. Je pense ici au patchwork ou à la mosaïque des différents acteurs – des hommes politiques, quelques maires, des femmes appartenant à des organisations féminines et bien entendu des parlementaires des deux Chambres de Tobrouk et de Tripoli et dont les délégations ont été ou sont controversées – qui constituent ce que Bernardino Léon puis Martin Kobler ont appelé les représentants de la « société civile », mais qui en réalité ne représentent qu’eux-mêmes. D’ailleurs – et c’est là l’un des points cruciaux – la très faible représentativité des parties au dialogue libyen, et par conséquent leur absence de légitimité, expliquent l’inefficacité du processus et l’absence de résultats sur le terrain.
La médiation de l’ONU en Libye est donc dans l’impasse, car la situation politique, sociale, sécuritaire et géopolitique est non seulement bloquée, mais aucune issue heureuse ne semble pointer à l’horizon. La situation est si explosive qu’elle ne peut durer sans conséquence pour la Libye, les pays du Maghreb et l’ensemble des pays du pourtour méditerranéen.
Les quatre envoyés spéciaux de l’ONU qui se sont succédés n’ont pas été en mesure de donner une réelle et positive issue à la crise, d’où l’urgence d’une réévaluation critique de l’implication de l’ONU et la nécessité de réfléchir à une autre modalité d’action plus ferme, déterminée et exigeante. Trop de temps a été perdu dans la recherche d’un consensus, alors que le pays a besoin de sortir du marasme dans lequel l’intervention occidentale de 2011 l’a plongé.
L'article a été publié dans The Conversation
