La menace d’un retrait du Kenya de la Cour pénale internationale (CPI) est bien réelle mais il peut s’agir aussi d’une manœuvre de Nairobi pour parvenir à ses fins au sein de cette institution
Depuis que le Burundi a annoncé en octobre dernier sa décision de se retirer du Statut de Rome, traité fondateur de la Cour pénale internationale (CPI), les spéculations vont bon train : d’autres États signataires vont -ils en faire de même ? Et le cas échéant, lequel d’entre eux sera le prochain ? Peu nombreux sont ceux qui avaient anticipé le départ en premier de l’Afrique du Sud qui a devancé le Burundi, en remettant au secrétaire général de l’ONU la notification formelle exigée par l’article 127. Depuis, les prédictions se multiplient à propos du retrait de nombreux autres pays africains.
Néanmoins, pour l’instant, seule la Gambie a fait une déclaration. D’ailleurs, celle-ci n’est pas irréversible et les choses pourraient bien changer, avec le départ du président sortant Yahya Jammeh, vaincu lors des récentes élections par Adama Barrow, qui est pour sa part favorable à un maintien de son pays dans le traité. De plus, entretemps, un nombre non négligeable de pays africains ont manifesté leur soutien ferme à la Cour. Et malgré l’agitation à propos de ces retraits, l’Assemblée des Etats Parties (AEP) qui s’est tenue à La Haye à la fin du mois de novembre s’est caractérisée par des appels à un « dialogue constructif », qui peuvent présager une dernière chance de revirement de la part de l’Afrique du Sud.
Que ce pays change ou non d’avis, il est en tout cas peu probable que nous assistions à un retrait massif des Etats africains du Statut de Rome. Il est néanmoins clair qu’un certain nombre d’entre eux, avec le Kenya en tête, envisagent aussi sérieusement la voie de la sortie.
Les États se retirent généralement d’un cadre juridique sur la base d’une « analyse coûts-avantages » qui implique des facteurs assez divers et principalement internes. Les observateurs ont déjà mis en évidence les différentes logiques sur lesquelles se fondent le retrait de l’Afrique du Sud et du Burundi. Dans le cas de l’Afrique du Sud, il s’agit, essentiellement, du mécontentement du gouvernement face à la démarche des tribunaux nationaux qui tiennent les autorités pour responsables dans le refus d’arrêter le président soudanais Omar el-Béchir – sous le coup de mandats d’arrêt de la CPI – lors de sa visite dans le pays l’an dernier. Dans le cas du Burundi, ce qui a motivé le retrait, c’est le fait que la CPI s’est mise à surveiller de près les membres du régime actuel et qu’elle a mis en cause leur responsabilité dans la violence de masse qui sévit dans le pays.
On s’est moins intéressé aux facteurs qui détermineront si d’autres Etats Parties, tel le Kenya, iront ou non jusqu’au bout de leur intention.
J’estime, pour ma part, que la stratégie des élites kenyanes, proches du président Uhuru Kenyatta, consiste, en tout cas à court terme, à brandir la menace d’un retrait pour influencer la Cour, depuis l’intérieur, et pour apaiser, en même temps, les acteurs domestiques et internationaux qui répondraient négativement à un retrait réel. Si de nouveaux événements significatifs venaient à se produire, cette supposition pourrait évidemment changer rapidement.
Pourquoi le Kenya envisage-t-il sérieusement un retrait ?
Le président Kenyatta a été de par le passé un des partisans les plus fervents d’un retrait en masse des pays africains et les membres du gouvernement continuent d’émettre de sérieuses réserves à l’encontre de la CPI.
Peu avant l’annonce du retrait de l’Afrique du Sud, le président Jacob Zuma avait rencontré les autorités kenyanes à Nairobi, ce qui laisse supposer la mise en place d’une certaine forme de coordination préalable. Le fait que l’Afrique du Sud se retire en premier présente pour le Kenya l’avantage de préserver sa réputation lorsqu’il se retirera peut-être du traité fondateur : ce retrait serait alors perçu comme étant la conséquence d’une tendance plus large, suivie par d’autres pays africains, et non comme une décision fondée sur le simple mécontentement des dirigeants kenyans face aux efforts déployés par la CPI pour les poursuivre en justice.
En outre, le président Kenyatta a aussi récemment rencontré son homologue soudanais, Omar el-Béchir – qui fait l’objet de mandats d’arrêt pas encore exécutés – pour disucter de questions relatives à la CPI. Le Soudan n’est pas un État signataire du Statut de Rome, mais il est, comme le Kenya, un détracteur sans complaisance de la Cour. Cette rencontre prouve peut-être que Nairobi souhaite exprimer son opposition à la Cour, voire s’engager davantage dans la construction d’une alliance contre celle-ci.
Le gouvernement kenyan estime aussi peut-être qu’un retrait du Statut de Rome lui donnera l’occasion de réaffirmer le discours mis en avant de manière si agressive à l’époque où la CPI avait lancé des poursuites contre le président Kenyatta et son vice-président William Ruto et qui reprochait à la CPI d’être partial à l’égard des États africains et de porter atteinte à leur souveraineté. La focalisation disproportionnée de la CPI sur les pays africains est indéniable, mais la réalité de son travail est plus complexe et concerne de plus en plus la conduite des grandes puissances, y compris les Etats-Unis et le Royaume-Uni.
Pourquoi le Kenya pourrait-il toutefois ne pas se retirer de la CPI ?
Les observations mentionnées ci-dessus vont dans le sens d’un possible prochain retrait du Kenya. Cependant, plusieurs raisons laissent penser que plutôt que de s’engager dans un départ imminent, le gouvernement kenyan chercherait à brandir la menace d’un éventuel retrait pour parvenir à ses fins au sein de la CPI.
La menace d’un retrait peut en effet influencer de manière considérable les procédures en cours et la décision des chambres de renvoyer le Kenya devant l’AEP, l’organe directeur de la CPI, pour le manque de coopération des autorités kenyanes dans l’examen de cas relatifs aux violences qui ont suivi les élections. Un retrait du Kenya ne changera en rien les compétences de l’AEP à traiter le problème de l’absence de coopération de ce pays, mais cela pourra avoir un impact important sur le résultat final. D’un côté, si le Kenya se retirait, l’action de l’AEP serait inutile, puisque les faibles mesures dont elle dispose pour traiter des situations de non-coopération consistent uniquement à encourager une coopération future de l’État en question. D’un autre côté, si le Kenya se retirait avant la fin des procédures, le gouvernement de Nairobi jouirait d’une moindre influence sur l’issue du problème et risquerait d’être critiqué davantage encore et de se retrouver dans une situation embarrassante. Autrement dit, le Kenya est peut-être tenté de brandir la menace d’un retrait simplement comme monnaie d’échange pour bénéficier d’un « meilleur traitement » par l’AEP. Dans le passé, la Cour aussi bien que les autres Etats Parties ont fait preuve d’une volonté d’accommoder les demandes du Kenya ; aujourd’hui, ils ne se semblent pas montrer une volonté politique de faire davantage pression sur le Kenya.
De plus, lors de la récente réunion de l’AEP, on a pu constater un changement de ton important par rapport à une éventuelle forme de compromis concernant les règles de la CPI en matière d’immunité des chefs d’État. Pour le moment, la Cour considère que les chefs d’État faisant l’objet de poursuites ne peuvent bénéficier d’aucune immunité ; s’ils se trouvent sur le territoire d’États tiers, ces derniers ont l’obligation de les arrêter et de les remettre entre les mains de la justice internationale. Comme le note Dapo Akande, cette question a constitué un « problème épineux » dans les relations entre l’Union africaine et la CPI. Si le Kenya restait dans le système de la CPI, il pourrait se voir offrir une chance de prendre l’initiative de réformes éventuelles, ce qui pourrait alors être considéré comme une victoire diplomatique importante, étant donné la campagne intense de Nairobi à ce sujet.
Il est également important de rappeler que le gouvernement kenyan est toujours très embarrassé par les poursuites de la CPI contre trois Kenyans accusés d’avoir entravé des témoignages. L’évolution de ces affaires pourrait impliquer des membres de l’entourage du président et du vice-président. Un retrait du Statut de Rome ne changerait en rien les obligations juridiques du Kenya par rapport au transfert de ces trois individus, sous le coup d’un mandat d’arrêt, à la CPI ; en revanche le gouvernement de Nairobi pourrait utiliser le retrait comme une ultime raison de ne pas impliquer davantage la Cour dans ces cas. Quoi qu’il en soit, le Kenya a déjà exprimé sa réticence à renvoyer les suspects et par ailleurs, aucun signe n’indique que la Cour s’intéresse activement à ces cas. Si un éventuel retrait du Kenya rendrait l’exécution des mandats d’arrêt encore plus difficile pour la CPI, il ferait tout de même peut-être réfléchir les juges à la stratégie actuelle de « silence et d’inaction ».
Du reste, les dirigeants kenyans ont réussi à maintenir des « relations normales » avec des acteurs clés en Occident, même à l’époque où le président Kenyatta avait été convoqué devant la CPI. De toute évidence, les diplomates européens exhortent actuellement le Kenya à maintenir son adhésion. Même si des « sanctions dures » ne sont pas prévues en cas de retrait, certains dirigeants européens seront néanmoins très mécontents. Récemment, le gouvernement de Nairobi a voulu, une nouvelle fois, défier les grandes puissances occidentales, en décidant de retirer ses forces d’une mission de maintien de la paix au Soudan du Sud. Dans le contexte actuel, créer des tensions avec les gouvernements européens à propos d’un retrait de la CPI pourrait simplement ne pas en valoir la peine.
Un retrait compliquerait aussi une situation intérieure déjà complexe. Comme le gouvernement kenyan s’est assuré auparavant d’obtenir l’aval du Parlement pour se retirer de la CPI, le cas échéant, il pourrait affirmer que la démarche était démocratique. Or les motions du Parlement concernant le retrait avaient été approuvées à l’époque où la CPI poursuivait le président et le vice-président ; il s’agissait de mesures symboliques, discutables, destinées à montrer un soutien à Uhuru Kenyatta et à William Ruto à ce moment-là. Actuellement, la société civile et l’opposition s’opposent assez fortement à l’idée d’un retrait. Certains leaders de l’opposition affirment que le retrait serait la preuve même d’un plan du gouvernement actuel pour mettre en péril les élections de 2017. Si le gouvernement kenyan – déjà sous une grande pression à l’intérieur du pays pour avoir échoué dans la lutte contre la corruption à grande échelle – choisit le retrait avant les élections, cela risque de ré-ouvrir le débat sur la façon dont le président Kenyatta et le vice-président Ruto ont utilisé les rouages de l’État pour lutter contre la CPI au profit de leurs intérêts personnels.
Pour la plupart des observateurs le retrait aura bel et bien lieu, ce n’est qu’une question de temps. Très peu d’entre eux doutent de la volonté de Nairobi de passer à l’acte. Mais il est clair aussi que de très nombreux facteurs entrent en jeu dans le calcul ; certains facteurs seront de véritables incitations à ne pas procéder au retrait, en tout cas dans l’immédiat. Pour l’instant, le scénario le plus vraisemblable est que le Kenya brandit cette menace comme moyen de pression.
