En 2016, la menace d’un retrait en masse des pays africains de la Cour pénale internationale s’est, une fois de plus, pointée à l’horizon. Suscitant une réelle inquiétude chez de nombreux observateurs, cette menace s’est néanmoins légèrement estompée depuis le début de l’année, suite à la décision de la Gambie et de l’Afrique du Sud, de renoncer finalement à ce retrait. Étant donné ces fréquents revirements de situation, il est indispensable d’envisager des solutions alternatives à la Cour pénale internationale et d’examiner de plus près le potentiel que représente, par exemple, le projet de tribunal prévu par l’Union africaine elle-même, à savoir : la Cour africaine de Justice et des Droits de l’Homm
Introduction
En 2016, la justice internationale a été particulièrement marquée par une décision en masse des pays africains de se retirer de la Cour pénale internationale (CPI) : la Gambie, l’Afrique du Sud et le Burundi, ont même pris des mesures dans le sens d’un retrait officiel. Depuis le début de l’année, cette terrible menace, qui plane non seulement sur la justice internationale dans ces pays spécifiques mais sur la CPI d’une manière générale, semble toutefois s’être estompée. D’abord, parce qu’on a appris que le nouveau président de la Gambie, Adam Barrow, reviendra sur la décision d’un retrait et ensuite parce que la Cour suprême d’Afrique du Sud a déclaré que ce retrait était anticonstitutionnel. D’ailleurs, les autorités ont retiré leur avis de retrait de manière officielle. Ainsi, pour le moment, des trois pays impliqués dans la fronde contre la CPI, seul le Burundi semble insister sur un retrait. Cette situation est certes désolante pour la CPI et peut-être même davantage pour les Burundais, mais au moins, cela n’implique pas un bouleversement total au sein de la justice internationale pénale comme on le redoutait au départ.
Même si le spectre des retraits s’est éloigné, la possibilité d’un départ des pays africains de la CPI a donné lieu à un débat intéressant sur les alternatives à la CPI en Afrique. Trois possibilités sont à envisager pour les pays qui ne veulent plus adhérer à cette cour. Ces possibilités peuvent remplacer ou être additionnelles ou complémentaires à la CPI selon si les pays concernés choisissent de maintenir ou non leur adhésion à cette cour. Le présent article aborde les options dont disposent les pays d’Afrique, quelle que soit leur position actuelle par rapport à la CPI. On se penchera surtout sur deux options. Nous commencerons par les juridictions dites ad-hoc ou hybrides dont l’Union africaine (UA) a fait déjà l’expérience avec le procès d’Hissène Habré qui s’est déroulé devant les Chambres Africaines Extraordinaires (CAE) hybrides. Ensuite, nous examinerons la possibilité d’un tribunal permanent, qui existe déjà, du moins sur le papier. Il s’agit de la Cour africaine de Justice et des Droits de l’Homme (CAJDH), projet de « méga » organisme de justice de l’Union africaine, compétente en matière de criminalité internationale, et par conséquent des crimes relevant actuellement de la CPI.
Première alternative : les tribunaux hybrides
Cette première alternative consiste à la mise en place de tribunaux dans le cadre d’un pays, d’une situation ou d’un événement spécifique. Comme exemple pratique, on peut citer le modèle des Chambres africaines extraordinaires (CAE). Un tribunal hybride de ce type a été mis sur pied à Dakar, au Sénégal dans le cadre du procès d’Hissène Habré pour juger les atrocités commises au Tchad sous son régime, entre juin 1982 et décembre 1990. On considère que ce tribunal – dont les procédures sont actuellement dans leur phase d’appel
suite à la condamnation d’Hissène Habré pour un certain nombre de crimes – a généralement respecté les normes internationales de procès équitable, malgré le refus de l’ancien président de coopérer. Ce modèle hybride représente une véritable alternative, mais il faut néanmoins se rappeler du long chemin qui a abouti à sa création. Comme le souligne Reed Brody, qui a longtemps travaillé pour Human Rights Watch, la coalition des victimes d’Hissène Habré a dû d’abord intenter des poursuites sur le plan national, au Sénégal et en Belgique et ensuite recourir à des tribunaux et à des comités internationaux – comme notamment, le Comité des Nations Unies contre la torture, la Cour internationale de Justice, le Comité d’Éminents juristes de l’Union africaine et la Cour de Justice de la Communauté ECOWAS. Cela a pris plus de vingt ans avant la mise en place finalement du tribunal hybride. Ce cheminement laborieux va à l’encontre du principe généralement admis que les victimes d’atrocités doivent disposer de toutes les possibilités pour mener des poursuites contre les auteurs de crimes. Cela ne signifie pas pour autant que l’option d’un tribunal hybride devrait être écartée, mais les difficultés relatives à la création de tels tribunaux, et surtout la question de leur mise en place pour chaque cas et chaque événement spécifiques, doit nous encourager à explorer une deuxième option plus permanente.
Seconde alternative : une cour permanente
Aussi surprenant que cela puisse paraître, l’option permanente existe déjà : sous la forme d’un projet de l’Union africaine. Il s’agit de la Cour africaine de Justice et des Droits de l’Homme (CAJDH). Certes, cette cour n’existe que sur le papier pour le moment, mais il est important de souligner que ses statuts prévoient un « méga » tribunal doté de trois chambres : une première dédiée aux questions d’atteintes aux droits de l’homme, une deuxième à vocation plus générale et une troisième focalisée sur les crimes internationaux. La conception de ce tribunal n’a pas été simple. Au départ, la CAJDH, telle que définie dans le Protocole portant sur les Statuts de la Cour africaine de Justice et des Droits de l’Homme
était censée être une combinaison de la Cour africaine des Droits de l’Homme et des Peuples , déjà opérationnelle, et une « Cour de Justice » pas encore établie. Le protocole qui devait établir la CAJDH a été adoptée le 1er juillet 2008 et a fait l’objet de cinq ratifications (mais il en faut quinze). Or ce protocle ne mentionnait pas les crimes internationaux. En ce qui concerne ces crimes, il faudra se référer au Protocole amendant les statuts de la Cour africaine de Justice et des Droits de l’Homme, (Protocole amendé) adopté le 27 juin 2014. Ce Protocole amendé maintient les deux chambres spécifiques aux droits humains et aux « cas généraux » prévues par le protocole original, tout en y ajoutant une troisième, consacrée à la justice pénale internationale, et donc compétente en matière de crimes internationaux.
Cette chambre consacrée aux crimes internationaux a compétence en matière de 14 crimes : notamment le génocide, les crimes contre l’humanité, les crimes de guerre et les crimes d’agression ainsi que le changement de gouvernement anticonstitutionnel, la piraterie, le terrorisme, le mercenariat, la corruption, le blanchiment d’argent, les crimes relatifs aux stupéfiants, aux produits dangereux et à l’exploitation illégale de ressources naturelles. Cependant l’Article 46A du Protocole amendé est sujet à controverse. Il stipule qu’aucune poursuite ne peut être engagée ou maintenue contre : un chef d’État ou un chef de gouvernement d’un pays membre de l’UA, ni contre toute personne agissant ou autorisée à agir en cette qualité, ou encore contre tout autre haut responsable dans ses fonctions officielles, pendant la durée de son mandat. Cet article a été fortement critiqué et considéré par un grand nombre comme une démarche rétrograde dans la lutte contre l’impunité.
En réalité, le plus gros problème est peut-être le manque d’engagement de la part des pays membres de l’UA envers la CAJDH. Actuellement, le Protocole amandé n’a été signé par aucun des Etats membres de l’UA. Cette situation pourrait paraître surprenante et va à l’encontre du discours tenu par un grand nombre de ces pays qui défendent de manière formelle et informelle un retrait de la CPI. Les arguments mis en avant par ces États est la nécessité d’une alternative africaine mais en attenant aucun d’entre eux n’a ratifié le Protocole amendé. D’ailleurs, il est difficile de comprendre pourquoi ils ne l’ont pas. Il est hasardeux de se lancer dans une explication. Peut-être est-ce tout simplement parce que le projet est colossal et que les ressources disponibles sont limitées. Il est plus facile de critiquer la CPI à distance que de mettre en place son propre tribunal avec un budget bien inférieur à celui de la CPI.
Conclusion
En fin de compte, rien n’empêche les pays africains de faire partie de la CPI, de mettre en place parallèlement des tribunaux nationaux hybrides tels que les CAE et de ratifier le Protocole amendé qui donnera naissance à la CAJDH. Grâce à l’exemple des CAE, l’Union africaine dispose d’un modèle lui permettant de créer des tribunaux hybrides. Le cheminement complexe et long qui a abouti aux CAE est n’est pas idéal, mais cette démarche a montré aux Africains et d’une manière générale au monde entier que ce modèle de tribunaux pouvait fonctionner. Quant à l’alternative permanente : il faut reconnaître que la CAJDH disposerait d’une portée énorme. La CPI et la CAJDH pourraient agir en partenaires : la compétence temporelle de la CAJDH concernerait les crimes commis seulement après l’entrée en vigueur du Protocole et des Statuts tandis que la CPI conserverait la plénitude de sa compétence sur le plan international pour juger les crimes commis avant l’entrée en vigueur de la CAJDH. L’adhésion aux deux cours donnerait lieu à une double instance au niveau international, qui agiraient en complémentarité avec des tribunaux nationaux ou hybrides. Cette approche multidimensionnelle peut fonctionner en unisson et permettre des poursuites auprès d’au moins une cour compétente. Cela pourrait mettre fin à la crainte d’un vide juridictionnel lorsqu’un pays n’est soumis à la juridiction d’aucune institution internationale, soit parce qu’il s’est retiré de la CPI, soit parce qu’il n’a pas ratifié le Protocole additionnel ou encore en l’absence de tribunal hybride. La meilleure solution pour les pays africains serait d’accepter toutes ces options. Cela créerait un ensemble d’alternatives de justice pénale internationale – allant de la CPI à la CAJDH, en passant par les tribunaux hybrides comme les CAE (dont il est question au Soudan du Sud et en République centrafricaine) – qui renforcerait les structures nationales. Tout cet ensemble de possibilités permettra à tous les citoyens africains, où qu’ils se trouvent , de disposer d’ un cadre solide leur assurant une bonne protection juridique.
Olivier Windridge
Avocat, membre de l’ American Bar Association Center for Human Rights, à Washington.
Fondateur de ACtHPR Monitor à La Haye.
