Les mécanismes de justice transitionnelle (JT) se développent dans des contextes politiques très particuliers et se trouvent le plus souvent extrêmement limités dans leur capacité à atteindre leurs objectifs premiers. En effet, les commissions Vérité, outils-clés de la justice transitionnelle, ont été conçues dans le but d’exposer la vérité lorsque la mise en place d’un système juridique complet n’était pas réalisable. Dans ce contexte, elles demeurent un outil imparfait, incapables de combler entièrement l’espoir qu’elles véhiculent, etde ce fait, les victimes et la société civile en contestent inévitablement la valeur. Au Népal, la création d’une telle commission en est la preuve douloureuse.
En novembre 2006, un accord de paix a été signé entre le parti communiste du Népal et le gouvernement, mettant ainsi formellement fin à dix années d’une révolte qui s’est soldée par 17’800 morts et 1530 disparus, suite des violations commises autant par les forces de l’Etat que par le parti maoïste. Dans l’effort de poursuivre un processus de paix, la monarchie a été abolie, le Népal a été déclaré république laïque et le parti maoïste a intégré la politique démocratique. L’accord de paix exigeait la création d’une commission Vérité et Réconciliation (CVR), ainsi qu’une commission d’enquête en matière de disparitions forcées. En théorie, les deux commissions ont des tâches distinctes : la première traite des violations des droits humains en général, alors que la seconde enquête sur les disparitions forcées. Or, dans les faits, les fonctions, les devoirs, les pouvoirs et les interactions entre ces deux commissions sont peu clairs. L’assemblage de ces deux mécanismes est politique à l’origine car les maoïstes voulaient que l’on se penche sur les disparitions, devenues une stratégie de routine pour les forces armées de l’Etat. En 2015, après des années d’évitement par la classe politique népalaise, la CVR et la commission de disparition ont finalement vu le jour. Les membres ont été mandatés en fonction de leurs affiliations politiques et l'amnistie a été institutionnalisée.
Les défauts de la justice transitionnelle n’empêchent toutefois pas un grand enthousiasme à son égard, particulièrement chez les donateurs occidentaux et chez les agences internationales qui soutiennent d’une manière générale ce type de mécanismes. C’est aux commissions Vérité et Réconciliation en Afrique du Sud, perçues comme un succès, qu’est dû cet enthousiasme, même si l’on considère que ce processus - guidé par la devise “la vérité contre l’amnistie” - constitue en réalité une infraction aux obligations juridiques de traduire en justice toutes les violations en masse des droits humains. Les donateurs internationaux ont dépensé des millions au Népal afin que des organisations locales en faveur des droits humains puissent poursuivre leur mission en donnant priorité à la traduction en justice, tandis que des groupes de victimes peinaient à obtenir les ressources nécessaires pour se rencontrer à une fréquence régulière. Ce soutien externe a permis à une communauté éduquée et métropolitaine qui lutte pour les droits humains de créer une politique de la justice transitionnelle. Cette dernière se concentre essentiellement sur l’identification des victimes et des coupables d’actes de violence au cours du conflit, mais ne tient pas compte de la violence sociale et économique qui a engendré un tel conflit. Il en résulte que les violations des droits sociaux et économiques n’entrent pas dans le domaine de compétences de la justice, et la pratique des droits humains devient elle-même exclusive, transposant ainsi la justice transitionnelle des sphères sociale et politique vers la sphère exclusivement juridique. Ce phénomène est visible dans l’attitude à l’égard des deux commissions. Comme les organisations non-gouvernementales locales et les donateurs occidentaux estiment que la justice est avant tout définie de manière juridique, ils voient en l’amnistie une négation de la justice et appellent ainsi à un boycottage des commissions de la justice transitionnelle. Récemment, la Cour suprême du Népal a exclu l’amnistie des commissions. Toutefois, cette demande de boycottage montre bien un nouvel absolutisme juridique qui domine la pratique de la justice transitionnelle tout en niant son passé, à savoir la pratique courante de l’amnistie.
Le boycottage rappelle les faits survenus au Kenya en lien avec la commission de paix, de justice et de réconciliation : les donateurs internationaux et les organisations non-gouvernementales de la capitale avaient boycotté cet outil de la justice transitionnelle, alors que la plupart des victimes et des organisations non-gouvernementales des provinces avaient choisi d’y participer. Dans le cas du Kenya, un engagement plus important avec la commission n’aurait pas conduit à un processus judiciaire majeur, mais, au contraire, aurait permis d’exposer la vérité (aussi difficile fût-elle pour les personnes encore au pouvoir) et de tendre la main aux victimes. Il n’est pas prévu de mettre sur pied un deuxième processus de la sorte au Kenya dans un avenir proche. Une justice pénale en faveur des victimes reste lointaine, et la CPI avoue son échec en la matière. L’analogie avec le Népal est inconfortable : elle montre que l’impact et les résultats d’un processus de recherche de la vérité dans un environnement politique mis à mal sont voués à décevoir, mais qu’un engagement crucial est au moins susceptible d’aboutir à des résultats. En revanche, tout désengagement reviendrait à garantir l'échec des commissions. Le mouvement de boycottage semble ignorer ce qui place l’idée de « transition » dans « justice transitionnelle », c’est-à-dire l’étroitesse de l’espace politique dans les pays en transition. L’amnistie est une articulation de faits au Népal : tous les dirigeants politiques majeurs ainsi que les forces de l’ordre sont engagés à assurer leur impunité. Bien que ce phénomène mérite qu’on y résiste au moyen de quelque pression que ce soit (nationale ou internationale), il est possible que l’on doive attendre l’émergence d’une nouvelle génération de dirigeants politiques pour que la situation change réellement. Au lendemain de la guerre au Népal, tout comme au Kenya, une amnistie formelle n’était pas en place : les conditions politiques étaient suffisantes à une amnistie de facto, et la situation n'est pas près de changer. Alors que le boycottage vise un avancement dans le domaine juridique, le chemin pour y parvenir semble entravé. Plutôt que de comparer les lois de la CVR à un idéal abstrait et normatif, il serait plus convenable de s’interroger sur la manière la plus efficace de faire avancer la justice, en tenant compte de la définition qu’en donnent les principaux concernés. Si les victimes veulent participer aux commissions, c’est pour une série de raisons, à savoir le besoin de reconnaissance de la part de l’Etat, le besoin d’exposer des récits qui n’ont encore jamais été dit, l’espoir que la vérité et des réparations en découleront.
Les commissions sont l’occasion de changer radicalement la manière d’aborder les discussions sur les violations passées. Alors que les agences pour les droits humains sont centralisées à Katmandu et essentiellement menées par une élite, les commissions doivent veiller à élargir leur travail à tout le pays, ou, du moins, recueillir des témoignages auprès de toutes les communautés touchées par le conflit. En engageant des victimes traditionnellement marginalisées et des communautés qui visent en priorité les réparations et le soulagement socio-économique sans avoir aucune foi en l’application de la loi, la lutte contre l’impunité et la recherche de la justice s'étendront sur tout le pays. Qui plus est, cette méthode promet l’engagement d’un groupe concerné plus large et une responsabilisation qui peut potentiellement changer la défense des droits au Népal. Par exemple, des donateurs ont subventionné pour la première fois des organisations de victimes, soutenant ainsi une large coalition de groupes de victimes et offrant la possibilité aux entités externes à la dyade gouvernement-communauté de Katmandu de mettre sur pied un plan d’action.
Au Népal, un engagement crucial avec les deux commissions peut être le moyen pour les victimes de faire le récit de leur histoire et d’établir une relation avec la justice transitionnelle et les autorités, relation qui leur a jusqu’ici été niée. Cet engagement peut continuer à soutenir la mobilisation des victimes et leur permettre (pour la première fois) d’être au centre d’une campagne pour une justice définie en leurs termes. Il permettrait également aux personnes touchées par le conflit de montrer à quel point les mécanismes institutionnels ne sont qu’une petite pièce du rouage lorsqu’il s’agit de traiter l’étendue historique des violations massives des droits au Népal. La justice transitionnelle et une considération vaste du passé exigent une série de règlements de la part du gouvernement, qui va au-delà des deux commissions et des demandes des agences de Katmandu. Les victimes et leurs communautés souhaitent que soient traités non seulement les actes de violence, mais la pauvreté et l’exclusion qui sont la violation des droits la plus répandue de l’histoire. Et c’est justement en évitant d’aborder ces questions que de futurs conflits auront inéluctablement lieu.
