Rohingya : Comment la CPI peut continuer d’avoir raison

Etre assis dans le plus grand camp de réfugiés au monde, Cox’s Bazar, en compagnie de deux confrères à écouter, ce 15 octobre 2018, un groupe de femmes rohingyas racontant leur expérience avec force animation et leurs espoirs dans la Cour pénale internationale (CPI), est une affreuse leçon d’humilité. Ces femmes sont des rescapées, membres d’une groupe appelé Shanti Mohila (Femmes de paix) qui en compte 400 et que mon organisation, Global Rights Compliance, en partenariat avec Legal Action Worldwide, représente, y compris dans le cadre d’un examen préliminaire qui suit actuellement son tortueux chemin dans les couloirs de la CPI. Ces femmes et filles ont subi de terribles violences sexuelles et un vaste éventail d’autres persécutions qui ont forcé quelque 700 000 Rohingyas du Myanmar à fuir au Bangladesh en août 2017, en rejoignant ainsi 300 000 autres contraints de fuir lors de précédentes vagues de violence orchestrées par l’Etat.

C’est également un dur rappel que douleurs et tourments sont beaucoup plus palpables lorsqu’on représente des victimes que lorsqu’on défend des accusés ou que l’on travaille loin de la réalité humaine des crimes internationaux. Bien qu’ayant été impliqué, au cours des vingt dernières années, dans de nombreux processus judiciaires nationaux et internationaux touchant de nombreux conflits, ces crimes-ci me sont apparus particulièrement sinistres, et d’autant plus si l’on considère les chances pitoyables offertes aux Rohingyas pour un recours sérieux.  Il n’y a aucun lieu de croire que l’armée du Myanmar relâchera son emprise sur les Rohingyas, ni le moindre espoir réaliste que sa haine, véhiculée avec une intention si destructive, puisse se dissiper ou diminuer dans un avenir proche.

Préconditions à un rapatriement

Cela en dit peut-être suffisamment long sur la tragédie continue des Rohingyas que la « solution » la plus sûre qui soit offerte à cette masse humaine blottie à Cox’s Bazar serait leur transport vers Bhasan Char, une île de 300 kilomètres carrés à quatre heures des côtes du Bangladesh, qui est régulièrement inondée pendant la saison des cyclones et vulnérable aux prises d’otages par les pirates du coin. Aussi grossier que soit ce plan, il apparaît comme le meilleur parmi un nombre décroissant de mauvaises options. Les principales alternatives en compétition reviennent à choisir entre Charybde et Sylla : soit le rapatriement vers l’apartheid d’un régime génocidaire au Myanmar, soit l’indignité sans fin de la vie de réfugié, dans un camp où des humanitaires stressés tentent, en vain, de tirer sur de maigres ressources pour répondre à une avalanche de besoins.

En dépit de ces circonstances misérables, nombre de ces femmes réunies sous leur tente de l’Unicef en bambou sont clairvoyantes et résolues face à leur avenir

En dépit de ces circonstances misérables, nombre de ces femmes réunies sous leur tente de l’Unicef en bambou pour rencontrer leurs avocats sont clairvoyantes et résolues face à leur avenir, y compris sur la façon dont la CPI peut y jouer un rôle. Elles se sont alliées sous le nom de « Shanti Mohila » en posant quinze exigences claires devant être remplies avant leur rapatriement. Chacune d’entre elles est excessivement simple et reflète un récit glaçant de ségrégation, de discriminations et d’intentions criminelles : reconnaissance officielle de l’identité rohingya, droit à la citoyenneté, liberté de mouvement à l’intérieur et en dehors de leurs villages et villes, libération de leurs parents en détention, droit de pratiquer leur religion, etc. 

Mieux que rien du tout

Il est significatif que la première de ces quatorze conditions soit une demande de « justice face aux tortures et atrocités commises au Myanmar ». En dépit des déclarations répétées selon lesquelles la communauté rohingya ne sait pas quelle justice elle souhaite, ces rescapées accroupies lèvent la tête l’une après l’autre pour exprimer leurs modestes espoirs. Alors que je leur explique les faiblesses de la CPI et le besoin d’accepter qu’elle n’est pas une panacée, elles résument les raisons pour lesquelles elles ont fui leur domicile pour se réfugier à Cox’s Bazar : « mon mari a été tué et ils [l’armée] ont brûlé ma maison », « mon fils a été emmené et je ne sais pas où il est », « j’ai été attaquée et ils ont coupé mon fils avec un couteau ». Comment, ajoutent-elles, pourraient-elles ne pas s’engager devant la CPI ?

Ces rescapées n’attendent pas de miracle. Elles savent que la CPI ne leur ramènera pas leurs morts, ne leur reconstruira pas leurs maisons et ne les réinstallera pas dans un lieu sûr.

Les espoirs plaintifs qu’elles mettent dans la CPI ne sont pas un appel égaré pour quelque chose d’improbable ou d’impraticable. Ces rescapées n’attendent pas de miracle. Elles savent que la CPI ne leur ramènera pas leurs morts, ne leur reconstruira pas leurs maisons et ne les réinstallera pas dans un lieu sûr. Mais la Cour offre quelque chose et aujourd’hui, quelque chose vaut mieux que rien du tout – un semblant d’attention internationale, une lueur de protection humanitaire, et l’espoir éloigné qu’il existe un tribunal où les avocats n’extorquent pas de pots-de-vin et un lieu où leurs bourreaux pourraient enfin être désarmés.

Nous avons l’habitude de nous plaindre des défaillances de la CPI et des promesses non tenues de la justice internationale et de la nécessité de rendre des comptes en général. Je fais assurément partie des principaux coupables. Evidemment, une large part de ces critiques est justifiée et proportionnée aux échecs bien connus de la CPI au cours des deux dernières décennies et à l’impunité dont continuent de jouir les plus forts. Les retards invraisemblables, l’incapacité à articuler et poursuivre des objectifs réalisables, la réticence des Etats à fournir des fonds adéquats, les vastes dépenses dénuées de résultats correspondants et l’orgueil démesuré du premier procureur général n’ont guère couvert de gloire la Cour.

Et pourtant, ces rescapées nous rappellent que tout le monde n’a pas le luxe de la critique intellectuelle. Leur réalité est celle, pénible, des nécessités de base : la sécurité, un minimum d’aide et une forme de reconnaissance qui pourrait empêcher les crimes en cours et identifier ceux qui les ont chassées de leurs maisons.

Pour un droit hardi et innovant

Nous devons donc applaudir la procureure de la CPI pour avoir répondu à cette réalité par une demande hardie et innovante

Nous devons donc applaudir la procureure de la CPI pour avoir répondu à cette réalité par une demande hardie et innovante en vue d’obtenir une décision lui donnant compétence sur la déportation de masse des Rohingyas du Myanmar vers le Bangladesh. Le 6 septembre 2018, la chambre préliminaire de la CPI a conclu, à la majorité, que la Cour pouvait exercer sa juridiction sur le crime de déportation parce qu’un élément juridique du crime – le passage d’une frontière internationale – avait eu lieu sur le territoire du Bangladesh, Etat-partie au Traité de Rome.

Les juges de la CPI peuvent également prendre leur part du crédit. Ils ont suivi la loi là où elle les menait, écartant les arguments sur une souveraineté démesurée (des Etats non parties) et ceux (non convaincants) selon lesquels on ouvrirait la boîte de Pandore. En décidant que la CPI pouvait exercer sa compétence territoriale sur des crimes contre les Rohingyas lorsqu’au moins un élément juridique ou une partie de n’importe quel crime opérait sous sa juridiction, la CPI n’a pas seulement ouvert la porte au crime de déportation (comme demandé par la procureure), mais aussi (expressément) à celui de persécution (s’il est associé à la déportation), d’actes inhumains (s’il est fondé sur des conditions existantes au Bangladesh) et (implicitement) au crime de génocide (à nouveau s’il a un fondement au Bangladesh).

La démarche de la procureure est un heureux rappel qu’un plaidoyer audacieux et que la CPI sont importants et qu’ils ont tous deux le potentiel de renforcer l’accès à la justice, avec de plus grands résultats au final. Avant cette décision, il n’existait aucune option évidente pour que justice soit rendue au niveau national ou international. Il n’existe pas de chance réelle que le régime militaire du Myanmar enquête sérieusement sur lui-même ni que Aung San Suu Kyi puisse avoir assez honte pour émettre la critique la plus bégnine sur leur conduite génocidaire et sur le régime d’apartheid qui continue de brutaliser les Rohingyas et d’autres minorités ethniques au Myanmar. La demande compréhensible de référer la situation à la CPI a toujours été vouée à l’échec. Le Myanmar n’a pas signé le Traité de Rome et la Chine, au Conseil de sécurité de l’Onu, envisage un avenir fondé sur la croissance continue du yuan, non sur l’extension du système de justice internationale, surtout lorsque cela se passe dans son arrière-cour.

Au-delà de quelques scalps à la CPI

Bien entendu, en dépit de cette avancée majeure dans la quête de justice des Rohingyas, seuls les optimistes invétérés peuvent croire qu’un accusé sera devant la CPI dans un avenir visible. La pesanteur de la procédure devant la CPI, l’absence de coopération du Myanmar ou d’accès à son territoire ou aux preuves qu’ils possèdent qui prouveraient leur lien avec le crime, l’improbable arrestation de suspects, ne promettent pas grand-chose de sérieux pour la décennie à venir. Mais la requête de la procureure et la décision des juges rappellent la capacité d’imagination des tribunaux et l’inexcusable impotence de la compassion et du désespoir des âmes libérales. Nous ne pouvons pas continuer de critiquer la CPI ou nous lamenter sur l’effondrement de la justice internationale tout en ne faisant pas le meilleur usage de l’infrastructure juridique internationale existante pour protéger et promouvoir les droits fondamentaux.

Bien sûr, une cour qui, même dans les circonstances les plus favorables, ne jugerait qu’entre 5 et 10 accusés dans les dix ans à venir, ne saurait être une solution au besoin global de justice des Rohingyas.

Dès lors, l’examen préliminaire de la CPI sur la situation des Rohingyas offre une opportunité importante de lancer une campagne ciblée et un combat juridique. Bien sûr, comme les femmes de Shanti Mohila le reconnaissent, une cour qui, même dans les circonstances les plus favorables, ne jugerait qu’entre 5 et 10 accusés dans les dix ans à venir, ne saurait être une solution au besoin global de justice des Rohingyas.  Il y a beaucoup d’autres choses à faire dans la confrontation avec ce régime barbare et dans la poursuite de la vérité, dans l’accès réel à la justice, aux réparations, à la garantie de non répétition et au respect de l’état de droit. Ces objectifs-là dépassent la minuscule attente d’avoir quelques scalps militaires devant la CPI.

Les outils d’un système international qui fonctionne à moitié

Nous ne pouvons pas nous plaindre de leurs carences si nous n’avons pas utilisé le droit existant et tous les outils à notre disposition, comme des entrepreneurs du droit.

Nous devons être audacieux et productifs. Tout en insistant pour une CPI plus efficace et plus efficiente, nous devons accepter que sans une réforme de fond et des ressources nettement plus grandes, elle ne sera jamais capable de conduire plus d’une poignée de procès symboliques, le plus souvent de nombreuses années après les faits. Nous pouvons néanmoins tirer profit de sa puissance normative, ou ce qu’elle en est, pour énergiser et optimiser la lutte au sein de l’ensemble du système international des droits de l’homme. Contrairement au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, nous disposons d’un système à moitié fonctionnel de mécanismes judiciaires et parajudiciaires qui peuvent être mobilisés pour construire notre résistance au criminels de Yangon et aux autres qui menacent de démanteler l’état de droit. Nous ne pouvons pas nous plaindre de leurs carences si nous n’avons pas utilisé le droit existant et tous les outils à notre disposition, comme des entrepreneurs du droit.

Sur ce point, même si les raisons ne manquent pas de brocarder le dysfonctionnement du Conseil de sécurité de l’Onu et sa réponse à la brutalisation en cours des Rohingyas, d’autres existent d’exprimer une discrète satisfaction. La rapporteuse spéciale auprès du Conseil des droits de l’homme sur la situation au Myanmar, Mme Yanghee Lee, est la preuve éloquente de l’importance de dire la vérité face à une communauté internationale soporifique. En septembre 2018, le rapport de la mission d’enquête indépendante de l’Onu (appelant aux poursuites contre des généraux de l’armée du Myanmar pour génocide, crimes contre l’humanité et crimes de guerre) a été d’une franchise et d’une clarté inhabituelles sur la volonté de l’Onu d’exposer les caractéristiques du régime d’apartheid et d’utiliser le terme « génocide » pour décrire les événements en cours au Myanmar. La création par le Conseil des droits de l’homme d’un Mécanisme indépendant avec comme mandat de préparer des poursuites pénales devant de futurs tribunaux représente un triste acte d’accusation contre le Conseil de sécurité, mais aussi une démonstration limpide de la façon dont d’autres parties du système des droits de l’homme peuvent s’efforcer de résister à la dérive globale vers l’autoritarisme et l’indifférence.

Rien ne justifie un long examen préliminaire

La procureure de la CPI doit maintenant achever le travail qu’elle a commencé. Elle doit agir avec célérité pour ouvrir une enquête ambitieuse et transparente.

La procureure de la CPI doit maintenant achever le travail qu’elle a commencé. Elle doit agir avec célérité pour ouvrir une enquête ambitieuse et transparente. Rien ne justifie un interminable examen préliminaire empreint de mystère. Comme l’ont indiqué les juges de la CPI, les victimes ont droit à un processus rapide « pour connaître la vérité, avoir accès à la justice et demander réparation ». Ces droits sont encore plus cruciaux pour la dignité de ceux qui ont été systématiquement visés par un régime aussi étranger à l’état de droit. L’ouverture d’une enquête, l’arrivée d’enquêteurs et de responsables de la sensibilisation de la CPI présents sur la durée, donneront une chance valable à la communauté des rescapés, dont les femmes de Shanti Mohila, d’être entendue et que leur voix soient amplifiées.

De telles perspectives, évidemment, ne font guère frémir, surtout quand on les compare aux temps grisants du milieu des années 90, quand les tribunaux naissaient à travers le monde et qu’un système de justice globale semblait possible. Mais comme l’a montré la procureure de la CPI, tout n’est pas perdu. Il est étonnant de voir ce qu’on peut accomplir quand des acteurs judiciaires se lient à des groupes de rescapés et les aident à forcer leur accès à la justice et à une participation inclusive en testant les limites du droit. Comme ces rescapées résilientes de Shanti Mohila me l’ont clairement montré, alors que la pluie se mettait à tomber, recouvrant d’ombre cet endroit qu’ils appellent désormais leur chez-eux, ces efforts ne sont peut-être pas grand-chose, mais ils sont néanmoins quelque chose, et cela vaut mieux que rien – peut-être pas la paix et la sécurité, mais au moins une petite reconnaissance et un peu de vérité.