Face à la crise des Rohingyas et à la ligne dure défendue par le gouvernement du Myanmar quant à de possibles poursuites, le Conseil des droits de l’homme des Nations unies a décidé, en septembre, la mise en place d’un « mécanisme indépendant » de collecte de la preuve sur de possibles crimes internationaux (génocide, crimes contre l’humanité, crimes de guerre) commis dans ce pays. Il suit la création d’autres organismes onusiens de recueil de la preuve créés pour la Syrie en 2016, puis, en 2017, pour appuyer la punition des crimes allégués de l’Etat islamique en Irak et au Levant (EIIL/Daesh), commis en Irak. Comment comprendre cette nouvelle tendance et quels objectifs ces organismes servent-ils ?
Les experts semblent hésiter à dire si cette émergence illustre un échec ou une créativité renouvelée des partisans de la justice internationale. A moins qu’il ne s’agisse des deux ?
Meilleure option par défaut
« D’une certaine manière, on peut les voir comme le reflet d’un plus large échec car, dans les situations concernées, ils représentent les meilleures options par défaut », explique le professeur de droit à Harvard, Alex Whiting, ancien procureur à la Cour pénale internationale (CPI) et au Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie. Ce sont des bouche-trous, dus au fait que ces dossiers n’ont pas été déférés devant un tribunal, ou qu’une nouvelle cour n’a pas été créée, ou qu’il n’existe aucun autre mécanisme de poursuites. Ce sont donc des substituts à cet échec. D’un autre côté, je pense qu’on peut les regarder comme le signe de la croissance et du développement du projet global de justice. Ils sont une réponse au fait que les processus judiciaires avancent lentement, que les preuves doivent être récoltées le plus rapidement possible, et c’est donc une façon de s’assurer que la lenteur de la justice n’entraîne pas la perte ou la fuite des preuves. Ce sont des organismes intermédiaires, rassemblant la preuve pour l’avenir. »
L’expert et bloggeur sur la justice internationale, Mark Kersten, semble du même avis. Il faut voir derrière cette tendance « un mélange de frustration et de créativité ». « Il est clair que le climat international actuel est moins propice à l’organisation de poursuites des crimes internationaux que cela ne l’a été dans le passé », souligne-t-il. « Mais les atrocités au Myanmar, en Syrie et ailleurs continuent d’être perpétrées à des échelles terrifiantes. La demande de justice excède largement son offre. Dans un tel contexte, il s’agit de réfléchir à la manière de contourner un Conseil de sécurité qui tergiverse et ne s’y intéresse pas. Le résultat est la création des IIIM » - ces mécanismes internationaux, impartiaux et indépendants.
S’adapter aux circonstances
Le mécanisme pour la Syrie a été établi par la résolution 71/248, adoptée par l’Assemblée générale de l’Onu, le 21 décembre 2016, afin « de faciliter les enquêtes sur les violations les plus graves du droit international commises en République arabe syrienne depuis mars 2011 et d’aider à juger les personnes qui en sont responsables ». Son mandat est « de recueillir, de regrouper, de préserver et d’analyser les éléments de preuve » sur de telles violations, et « de constituer des dossiers en vue de faciliter et de diligenter des procédures pénales équitables, indépendantes et conformes aux normes du droit international devant des cours ou tribunaux nationaux, régionaux ou internationaux, qui ont ou auront compétence pour connaître de ces crimes. » Le IIIM pour la Syrie n’est « ni un bureau du procureur ni un tribunal ». Il est dirigé par la Française Catherine Marchi-Uhel, qui a été nommée à ce poste par le secrétaire général de l’Onu, le 3 juillet 2017.
Le mécanisme pour le Myanmar actuellement mis en place dispose d’un mandat similaire. Il a été établi par une résolution du Conseil des droits de l’homme de l’Onu, le 28 septembre 2018, au lendemain d’un rapport de l’Onu accablant, affirmant que le chef de l’armée du Myanmar, ainsi que cinq autres membres nommés des forces de sécurité, devraient être poursuivis pour des crimes internationaux commis dans l’Etat d’Arakan et dans d’autres Etats du pays, où des conflits ethniques persistent.
Le mandat de l’Equipe d’enquête de l’Onu appuyant les efforts visant à juger l’EIIL en Irak est, lui, un peu différent. Créée par la résolution 2379 du Conseil de sécurité de l’Onu, le 21 septembre 2017, elle doit travailler avec les autorités irakiennes et elle comprend des juges d’instruction et autres experts en droit pénal irakiens, travaillant « aux côtés d’experts internationaux sur un pied d’égalité ». Son objectif, selon la résolution, est de venir « à l’appui des efforts engagés à l’échelle nationale pour amener l’EIIL (Daech) à rendre des comptes, en recueillant, conservant et stockant des éléments de preuve en Iraq d’actes » qui pourraient constituer des crimes internationaux, « pour que ces preuves puissent être utilisées le plus largement possible devant les tribunaux nationaux, et en complétant les enquêtes menées par les autorités iraquiennes, ou les enquêtes menées par les autorités de pays tiers à leur demande ». L’équipe est dirigée par le Britannique Karim Khan.
« En un sens, c’est différent des organismes pour la Syrie et pour le Myanmar, qui sont plus indépendants et essaient de réunir des preuves contre toutes les parties », explique Alex Whiting. « Mais nous en sommes encore à un stade de création et d’expérimentation de mécanismes qui vont varier selon les circonstances, auront différents mandats, exigences et objectifs en fonction des circonstances politiques de chaque situation, de la volonté des Etats et des intérêts de la communauté internationale ».
Préserver la preuve et mettre la pression sur les pouvoirs politiques
L’une des questions qui se pose a trait à l’usage possible de la preuve rassemblée par ces mécanismes. « Nous n’avons pas encore de réponse définitive à cette question », dit Mark Kersten, « mais le sentiment et l’espoir sont que cette preuve peut être partagée partout où elle serait utile : dans des procès de compétence universelle, dans des poursuites menées dans des Etats que des suspects auraient rejoint en se faisant passer pour des réfugiés, et potentiellement devant un tribunal hybride si un tel tribunal était créé ». Kersten estime que le mécanisme pour la Syrie fait du bon travail jusqu’ici. Pour les autres, il est trop tôt pour le dire, selon les deux experts.
A quel point ces mécanismes sont-ils donc utiles ? « Premièrement, le processus de rassemblement des preuves va mettre la pression sur les acteurs politiques décisionnaires afin que des comptes soient rendus dans une certaine mesure, dans le futur », affirme Whiting. « Par exemple, en Syrie, la guerre se terminera un jour et il existe maintenant une montagne de preuves réunies que les responsables politiques, en Syrie ou au niveau international, auront du mal à ignorer. Deuxièmement, en dehors de rendre des comptes, c’est-à-dire de procès pénaux, documenter les crimes sert d’autres objectifs. Cela peut être utile à des processus de réconciliation, à tenir responsables les individus d’une autre manière, à des fins historiques, ou pour les victimes. Le troisième point, évident, est que s’il existe un jour un mécanisme de poursuites, le fait que cette preuve aura été collectée sera incroyablement utile au fonctionnement de ce mécanisme. »
Doit-on s’attendre à en voir d’autres ?
« Leur création est la bienvenue », pense Kersten, « même si je crois que de tels organismes étaient déjà utiles avant que le projet d’une justice globale cale en Syrie et au Myanmar. Malheureusement, en droit international, une telle créativité n’apparaît qu’en temps de crise. Il est important de souligner qu’il n’existe pas actuellement de système de justice pénale internationale cohérent et prévisible. Ce que nous avons, ce sont quelques poursuites dans certains endroits, parfois. Tout effort créant des organismes qui enrichissent le domaine de cette justice globale, et remplit ses carences, doit donc être le bienvenu. »
D’autres appels ont été lancés pour la création de tels mécanismes, pour le Sri Lanka, par exemple. Doit-on ainsi s’attendre à en voir d’autres ? Les deux experts répondent par l’affirmative.
« Je m’attends absolument à ce que de tels mécanismes remplissent le champ de la justice pénale internationale et deviennent une option privilégiée dans les efforts pour que des comptes soient rendus », affirme Kersten. « La clé est de s’assurer qu’un mécanisme ne se borne pas à copier l’autre. De tels organes doivent être conçus en prêtant une grande attention au contexte dans lequel ils doivent opérer et au type de violences auxquelles ils doivent répondre. Sinon, ils subiront la même critique que les tribunaux d’être trop déconnectés des réalités et des communautés locales. S’ils sont conçus de manière intelligente et sensible, je pense qu’ils s’avèreront être un atout très précieux dans les efforts de construction d’un système cohérent de justice globale, qui apporterait une réponse effective et rapide à la demande de justice ».
« On entend déjà des discussions de couloir sur la nécessité de créer un mécanisme permanent de collecte de la preuve », précise Whiting. « Je ne suis pas sûr que quiconque en ait vraiment envie car cela ressemble à une mini-CPI ; mais je pense que d’autres mécanismes de ce genre seront créés car il en existe un réel besoin. »
