Il y a près de 11 ans, le 14 août 2008, le Bureau du procureur de la Cour pénale internationale (CPI) annonce la mise en examen préliminaire de la situation en Géorgie. Il s’agit du conflit armé international dans une région séparatiste de la Géorgie, l'Ossétie du Sud, dans ce que certains commentateurs ont appelé la première guerre européenne du XXIe siècle.
La région était sous le contrôle des séparatistes pro-russes depuis le début des années 1990. Tensions persistantes et affrontements armés périodiques entre l'armée géorgienne et les forces séparatistes se sont intensifiés entre juillet et début août 2008, avec une série d'explosions visant, entre autres, les chefs militaires et politiques géorgiens et séparatistes en Ossétie du Sud. Une reprise des hostilités entre les forces géorgiennes et les séparatistes a conduit à une intervention militaire russe, en soutien à ces dernières. Après une semaine de combats, les troupes géorgiennes ont dû battre en retraite alors que la Fédération de Russie prenait le contrôle de localités en Ossétie du Sud et étendait ce contrôle sur une "zone tampon" de 20 km, comprenant certaines parties du territoire géorgien.
Pendant le conflit, des centaines de personnes ont été tuées et les parties impliquées ont été accusées d'avoir utilisé une force disproportionnée qui a mis en péril des civils. Des groupes de défense des droits de l'homme ont signalé que des Géorgiens de souche vivant en Ossétie du Sud ont été délibérément chassés de chez eux par une campagne de terreur ayant entraîné des dizaines de meurtres ; environ 27 000 d'entre eux n'ont pas pu retourner chez eux depuis. Les forces géorgiennes ont également été accusées d'attaques contre les troupes russes déployées dans la région en tant que forces de la paix, en vertu d'un précédent accord de paix avec les séparatistes.
Une enquête ouverte dans des circonstances sensibles
Après plus de sept ans d'examen préliminaire, le 27 janvier 2016, une Chambre préliminaire de la CPI autorise la procureure Fatou Bensouda à ouvrir une enquête. Selon la décision de cette Chambre, l'enquête se concentre sur des crimes contre l'humanité pour meurtres, transfert forcé de populations, persécution et des crimes de guerre, dont des attaques contre la population civile, des homicides volontaires, des attaques dirigées intentionnellement contre des soldats de la paix, la destruction de biens et le pillage présumé avoir été commis dans le cadre du conflit en Géorgie entre le 1er juillet et le 10 octobre 2008.
L'enquête est ouverte dans une période particulièrement mouvementée pour la CPI, qui se trouve fortement critiquée pour son inefficacité, son néocolonialisme et comme étant une institution occidentale ne visant que les États africains. A l'époque, plusieurs États menacent effectivement de se retirer de la juridiction de la Cour et font pression sur l'Union africaine pour qu'elle adopte une stratégie de retrait collectif.
Dans ces circonstances, l'ouverture d'une enquête en dehors de l'Afrique peut permettre à la CPI de redynamiser son image de tribunal pour tous, se consacrant à mettre fin à l'impunité dans le monde. Cependant, un point est d’emblée évident aux yeux des observateurs : la CPI n’est pas prête pour cette enquête.
Une Cour en état d’impréparation
En Géorgie, la Cour intervient dans le but d'enquêter sur des crimes commis pendant un conflit armé international impliquant un membre permanent du Conseil de sécurité de l'ONU. La CPI n'est pas familière avec les contextes géorgien et russe. La plupart des fonctionnaires de la Cour travaillant sur cette situation ne connaissent pas grand-chose de l'histoire, de la culture et de l'état général des choses aux niveaux local et régional. Certains d'entre eux considèrent le français comme la langue officielle de la Géorgie, comme c'était le cas dans la moitié des États avec lesquels ils traitaient auparavant. Plus grave encore, la Cour vient sans stratégie ni vision sur la manière de faire face aux défis spécifiques de la situation en Géorgie. Malgré les avertissements de la société civile, les conseillers du Bureau du procureur en matière de coopération présument dans un premier temps que la Russie coopérera avec la CPI. Cette hypothèse n'est écartée qu'à la fin de la première année d'enquête, lorsque la Russie retire sa signature du Statut de Rome.
Tout au long de la première année, il y a très peu d'activité de la part du Bureau du procureur sur le terrain. En fait, la Géorgie semble être la dernière chose à laquelle la CPI pense. En février 2017, la procureure Bensouda déclare que, jusqu'à présent, son Bureau s'est occupé de "questions techniques" et que des "mesures spécifiques" suivront bientôt.
Pour aider la Cour à comprendre le contexte local et à accroître l'efficacité de ses activités, la société civile géorgienne recommande d'ouvrir un bureau dans le pays. Ce bureau doit également fournir des informations au public et mener des activités de sensibilisation auprès des communautés touchées et de la population en général pour qu’elle connaisse mieux la CPI.
Le mauvais démarrage du bureau de la CPI
Depuis 2008, le conflit a été l'une des questions les plus débattues en Géorgie. C'est ce sujet qui anime la politique intérieure, ainsi que les relations du pays avec ses voisins et le monde extérieur. Mais malgré l'importance de la question, ni les communautés des victimes ni le public ne disposent de beaucoup d'informations sur la CPI et ses procédures. Les avocats locaux connaissent bien la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme, mais n'ont aucune expérience des relations avec la CPI. Une bonne compréhension de la Cour exige de mener des activités énergiques d'information et de sensibilisation auprès du public.
En octobre 2017, après plusieurs mois de pressions actives, le greffier de la CPI se rend en Géorgie pour annoncer l'ouverture d’un bureau. Il souligne être prêt à "écouter, apprendre et développer la coopération", comme la Cour l’indique sur son compte Twitter officiel. Il souligne qu'un engagement continu avec la société civile est essentiel pour aider à mieux faire connaître la CPI en Géorgie. En outre, il réaffirme que l'ouverture de ce bureau permettra d'améliorer les communications entre la Cour et tous les acteurs concernés en Géorgie.
Cela donne à beaucoup l'espoir qu'après deux ans de retards, la Cour s'engage sur la bonne voie. Peu après la visite du greffier, le chef du nouveau bureau est nommé. Mais la Cour envoie un diplomate étranger à ce poste, qui ne parle ni géorgien ni ossète. Il s'avère que le candidat sélectionné n'a aucune connaissance de la CPI elle-même, de sorte qu'il faut du temps et des ressources supplémentaires pour se familiariser avec la Cour.
Pendant près d'un an, le bureau souffre d'un manque flagrant de ressources, composé uniquement de son chef et d'un fonctionnaire détaché provisoirement du siège. Malgré ces lacunes, le bureau réussit, avec l'aide de la société civile locale, à organiser plusieurs réunions de sensibilisation avec de petites parties des communautés touchées. Cependant, la communication avec les médias locaux est limitée au strict minimum.
Manipulations politiques
Les dirigeants politiques géorgiens profitent du manque d'informations de la CPI sur le processus en cours pour politiser l'enquête. Dans le contexte des élections présidentielles très disputées de l'année dernière, ils échangent des accusations sur les responsables du conflit de 2008 et sur le fait d'avoir influencé de manière inappropriée l'enquête de la CPI. Les accusations suscitent d'intenses discussions publiques sur la CPI, de sorte que tout au long du mois de novembre dernier, l'enquête de la CPI a été le sujet le plus populaire à la télévision, à la radio et sur les réseaux sociaux en Géorgie. Tout le monde dans le pays parle alors de la CPI, y compris les anciens et actuels représentants du gouvernement, les partis d'opposition et, surtout, les anciens et actuels généraux de l'armée.
Ce débat révèle que le public ne connaît pas les détails du processus de la CPI - pas même les données de base, tels que le cadre de l'enquête. Les gens confondent également l'enquête de la CPI avec deux procédures distinctes, l'une devant la Cour européenne des droits de l'homme et l'autre devant la Cour internationale de justice (CIJ), ouverte par la Géorgie contre la Fédération de Russie en 2008. La CIJ est particulièrement trompeuse pour le public, car elle est également située à La Haye, et qu’aucun travail de sensibilisation n'a été mené pour expliquer la différence entre les deux tribunaux. En conséquence, les Géorgiens pensent souvent qu'une revendication interétatique fait l'objet de discussions à la CPI.
Signaux positifs
Il existe un besoin évident d'activités efficaces d'information et de sensibilisation du public qui peuvent aider à combler le vide en matière d'information et à minimiser les erreurs d'interprétation du processus. La Cour ne peut s'acquitter seule de cette tâche. Elle doit continuer à écouter, à apprendre et à renforcer ses partenariats locaux pour réussir.
A cet égard, quelques développements positifs ont eu lieu dernièrement. Début mai, des représentants de différents organes et sections de la CPI, dont le Bureau du procureur, la Section de l'information et de la sensibilisation, la Section pour la participation des victimes et les réparations, ainsi que le Fonds au profit des victimes se sont rendus en Géorgie. Ils ont rencontré la société civile locale, organisé des séances d'information avec les communautés touchées dans diverses zones d'installation des victimes, accordé des interviews à des journalistes, participé à des émissions de télévision, organisé des formations pour les avocats locaux sur la participation des victimes et rencontré d'autres acteurs pertinents sur le terrain. Ce sont là des signaux positifs.
Le rôle du Fonds d'assistance
Au cours de la dernière décennie, de nombreuses victimes sont décédées. Des milliers de personnes déplacées vivent dans des conditions désastreuses et les civils de l'autre côté de la frontière administrative vivent dans la peur en raison des enlèvements réguliers et de la détérioration de la situation sécuritaire.
Dans ces circonstances, l'engagement rapide du Fonds d’assistance est particulièrement important car la plupart des gens ne s'attendent pas à ce que l'enquête atteigne le stade du procès en raison de l'absence de coopération de la Fédération de Russie. Ce sentiment a été amplifié par la décision récente de la Chambre préliminaire de la CPI de rejeter la demande du Bureau du procureur d'ouvrir une enquête sur la situation en Afghanistan. Aux yeux des sceptiques, cette décision a confirmé leur soupçon que la Cour ne sera pas en mesure de poursuivre les auteurs d'actes de violence commis par des États puissants.
Le mandat d'assistance du Fonds permet d'intervenir plus tôt auprès des victimes, même en l'absence de jugement. La réhabilitation physique et psychologique et le soutien matériel, comme l'accès à des activités génératrices de revenus et à des possibilités de formation, sont ce dont les victimes ont le plus besoin. Ainsi, l'annonce faite en septembre dernier par le Fonds d'entreprendre une évaluation des besoins des victimes, qui sera suivie de projets d'assistance spécifiques, a donné à de nombreuses victimes l'espoir que le processus pourrait encore être utile pour elles.
La période 2019-2021 sera particulièrement intéressante pour évaluer le processus. Il s'agit de la quatrième année de l'enquête et on ne sait guère où elle en est. Il est important de voir si l'approche du Bureau du procureur consistera à engager des poursuites contre des suspects de rang inférieur. C'est l'approche que la Procureure a suggéré dans son nouveau plan stratégique pour 2019-2021. Il convient également de garder à l'esprit qu'en raison de la non-coopération de la Russie, les mandats d'arrêt à l'encontre de tout individu d'origine sud-ossète et russe ne seront très probablement pas exécutés. Un autre facteur à prendre en considération sera l’ampleur des dossiers judiciaires et la question de savoir s’ils illustrent pleinement la victimisation qui a eu lieu.
Il est maintenant temps pour la CPI de renforcer ses partenariats, d'avoir un débat honnête et un travail d’introspection sur les leçons qu’elle a apprises afin de trouver des solutions communes dans le meilleur intérêt des victimes et de la justice.
NIKA JEIRANASHVILI
Nika Jeiranashvili est directeur exécutif de Justice International, une ONG qui soutient les enquêtes de la Cour pénale internationale (CPI) et la participation de la société civile à celles-ci. Il a été directeur du programme des droits de l'homme et du programme sur la CPI à l'Open Society Georgia Foundation.
