Christel Cournil : Le temps est venu d'articuler la question du climat à celle des droits humains

La militante suédoise Greta Thunberg a déposé un recours à l’Onu contre cinq États, au motif que leur inaction climatique porterait atteinte aux droits de l’enfant, le 23 septembre. C’est la dernière en date d’une longue série de plaintes initiées dans le monde depuis le milieu des années 2000. Avec un objectif commun – contraindre États et entreprises à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre et à préserver le climat – et d’encore très rares succès judiciaires. Professeure de droit public, spécialiste des actions dites « climatiques », Christel Cournil revient sur ces efforts de bousculer les catégories du droit.

CHRISTEL COURNIL : Mon intérêt s’est d’abord porté sur les droits humains. Au début des années 2000, ma thèse de droit public a eu pour sujet l’influence des normes supranationales sur le droit des étrangers. Sa conclusion portait sur la question des déplacés climatiques, phénomène alors naissant : étaient qualifiés comme tels certains migrants sahéliens ayant fui la sécheresse et l’avancée du Sahara dans les années 1990 et quelques îliens d’Océanie qui, face à la montée des eaux, réclamaient l’asile dans des États proches comme la Nouvelle-Zélande ou la Papouasie-Nouvelle Guinée. Mais la Convention de Genève de 1951 relative au statut de réfugié ne s’applique qu’aux personnes persécutées en raison de leur appartenance ethnique, sociale ou politique. Il existait donc – et il existe toujours - un fossé entre les dispositions juridiques existantes et le besoin effectif de protection juridique d’une nouvelle catégorie de population. Particulièrement vulnérable aux effets du changement climatique, celle-ci m’est apparue comme une figure emblématique du lien qu’il est désormais nécessaire d’établir entre le droit de l’environnement et les droits humains. Si l’on regarde sur le temps long, près de quinze ans maintenant depuis leur apparition, les recours climatiques nous invitent à penser ce lien. Mon implication comme conseillère juridique au sein de l’association française Notre affaire à tous – à l’origine d’un colloque en 2017 dont l’ouvrage Les procès climatiques : entre le national et l’international [Pédone, 2018, Ndlr] est la synthèse, ainsi que d’un recours dit l’« Affaire du siècle » en 2018 contre l’État français – m’a permis d’avancer dans cette réflexion.

Au milieu des années 2000, les premiers recours climat sont venus des peuples autochtones.

Il faut remonter au milieu des années 2000. Les premiers recours climat sont venus des peuples autochtones, autre catégorie de population particulièrement vulnérable au changement climatique et qui envisage sa vie comme intrinsèquement liée à celle de son environnement. En 2005, un groupe d’Inuits, constatant la fonte des glaces polaires et ses conséquences dramatiques sur leur mode de vie, a déposé une pétition devant la Commission interaméricaine des droits de l’homme afin de faire reconnaître le droit aux bienfaits de leur culture, garanti par l’article 13 de la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme. Selon cette pétition, les émissions de gaz à effet de serre (GES) des États-Unis étaient à l’origine de dégradations du milieu arctique qui ne permettaient plus aux Inuits de jouir de leur culture. La pétition développait un raisonnement juridique basé sur une interaction entre le droit international de la culture, le droit international de l’environnement et le droit international humanitaire. La Commission interaméricaine des droits de l’homme, qui a auditionné ce groupe d’Inuits, a refusé de statuer, invoquant la difficulté d’établir une responsabilité des émissions de GES spécifiquement étasuniennes vis-à-vis de la fonte des glaces arctiques.

Trois ans plus tard, en février 2008, la communauté autochtone du village côtier de Kivalina, au nord de l’Alaska, a essayé de faire condamner ExxonMobil et dix-neuf autres sociétés pétrolières et de l’énergie devant la justice californienne, pour des dommages subis à cause d’inondations devenues fréquentes du fait du réchauffement climatique : auparavant, la glace marine protégeait le village de la montée des eaux. Mais à nouveau, le juge va estimer qu’il n’a pas les éléments suffisants pour établir un lien de causalité entre les émissions de GES spécifiques de ces entreprises et la dégradation du milieu de vie à Kivalina : même si le Giec [Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat, Ndlr] considère déjà « très probable » la causalité humaine du changement climatique dans son quatrième rapport publié en 2007, la question de l’imputation juridique de la responsabilité des effets globaux du changement climatique reste entière.

Bien qu’il ne concerne pas directement une catégorie de population vulnérable, un troisième recours climatique de cette époque mérite d’être mentionné : celui intenté en 2005 par l’État du Massachusetts et onze autres États (ainsi que plusieurs grandes villes) des États-Unis contre l’Agence fédérale de protection de l’environnement (Environmental Protection Agency ou EPA). Les États plaignants estimaient que l’EPA manquait d’ambition dans ses objectifs de réduction des émissions nationales de GES, causant ainsi des nuisances publiques portant sur la santé, les rendements agricoles, la biodiversité et le bien-être des habitants. Après appel, l’affaire a été portée devant la Cour suprême. Dans une décision historique en 2007, celle-ci a reconnu l’intérêt à agir des États plaignants pour protéger la population des effets du changement climatique, mais elle a rejeté la plainte au motif de la séparation des pouvoirs : le droit et notamment la jurisprudence des États-Unis sont très stricts pour empêcher le juge de prendre des décisions politiques, par exemple en matière de réduction d’émissions de GES et de climat, qui sont du ressort du législatif et de l’exécutif.

Finalement ces recours climatiques de la première génération ont montré qu’une action en justice est possible par des personnes privées qui s’estiment victimes du changement climatique ou par des personnes publiques qui entendent protéger la population dont ils ont la responsabilité. Mais face à des émissions de GES forcément diffuses, cette action a le plus souvent buté sur deux questions : celle du lien de causalité entre une émission de GES spécifique et un dommage climatique localisé, et celle de la répartition de la responsabilité entre les différents émetteurs de GES.

La Cour de district de La Haye condamne le gouvernement néerlandais à réduire les émissions de gaz à effet de serre d’au moins 25 %.

La première victoire est d’abord que cette ONG (donc une personne morale privée), qui prône dans ses statuts la lutte contre le changement climatique et l’action en faveur de la transition écologique, s’est vue reconnaître par le juge un intérêt à agir, ce qui n’est pas le cas des 886 plaignants néerlandais qui l’accompagnaient, personnes physiques ne présentant pas selon les juges une vulnérabilité particulière au changement climatique. Le recours d’Urgenda contre l’État néerlandais est déposé dès 2012. Il est le fruit de trois ans de travail mobilisant une documentation scientifique très détaillée – rapports du Giec et de différentes instances publiques néerlandaises et européennes – et reposant principalement sur la notion de « duty of care », c’est-à-dire l’obligation d’agir de l’État néerlandais pour protéger sa population. En première instance en juin 2015 – le cinquième rapport du Giec, qui vient de paraître, estime alors « extrêmement probable » l’origine humaine du changement climatique –, la Cour de district de La Haye condamne le gouvernement néerlandais à réduire les émissions de gaz à effet de serre du pays d’au moins 25 % en 2020 par rapport à leur niveau de 1990, conformément aux engagements internationaux des Pays-Bas, via notamment ses validations des rapports successifs du Giec. Elle le fait en invoquant une obligation de vigilance climatique qui pèse sur l’État, obligation fondée sur le droit interne notamment.

Les articles 2 et 8 de la CEDH, qui n’ont pas été rédigés sur des bases environnementales, se voient donner une interprétation climatique.

Ce n’est qu’en octobre 2018, lors du jugement en appel, que le juge retient clairement la question des droits humains, notamment les articles 2 et 8 de la Convention européenne des droits de l’homme (CEDH), garantissant respectivement le droit à la vie et le droit au respect de la vie familiale et du domicile, pour confirmer le jugement de première instance. Par ce jugement confirmé en appel, un État se voit reconnaître pour la première fois une responsabilité juridique dans le changement climatique. Les articles 2 et 8 de la CEDH, qui n’ont pas été rédigés sur des bases environnementales, se voient donner une interprétation climatique. Et pour la première fois, le pouvoir judiciaire prend le pas sur le pouvoir exécutif en matière de climat.

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Cette première victoire devant une juridiction nationale a rapidement été suivie d’autres succès. En septembre 2015, un modeste fermier pakistanais, Asghar Leghari, a gagné le procès qu’il avait intenté contre le gouvernement fédéral et l’État du Punjab devant la Haute Cour de Lahore pour « inaction, retard et absence de sérieux (…) dans la mise en œuvre de la politique nationale de lutte contre le changement climatique ». Fatigué de voir ses récoltes ravagées par les intempéries répétées, aidé par des universitaires et des avocats, M. Leghari s’est appuyé sur les articles 9 et 14 de la Constitution pakistanaise, garantissant respectivement le droit à la vie et à la dignité humaine, pour relever une « atteinte [de l’État] aux droits constitutionnels fondamentaux ». Ce simple agriculteur ressortissant d’un pays du Sud, nouvelle figure vulnérable émergeant des procès climatiques, a obtenu la condamnation du gouvernement pakistanais à initier dans les six mois une politique interministérielle ambitieuse d’atténuation et d’adaptation au changement climatique, avec obligation de contrôle – même si, à l’inverse du cas Urgenda, les objectifs chiffrés restent du ressort du politique.

Il s’agit de soumettre les politiques climatiques des États à la question des droits humains, c’est-à-dire à la norme suprême de l’architecture juridique internationale.

Certainement pas. Plusieurs actions ont été intentées par des groupes de personnes sur la base de leur âge. En 2016, un groupe d’« Aînées pour la protection du climat » a ainsi attaqué l’État fédéral suisse en justice pour inaction climatique, au motif que leur âge les rend particulièrement vulnérables aux conséquences du changement climatique. Mais leur démarche a été rejetée deux ans plus tard par le Tribunal administratif fédéral. A l’inverse, en Colombie, un groupe de jeunes a obtenu du juge national en 2018 des avancées significatives sur la lutte contre la déforestation, en faisant valoir que leur âge les condamnait à vivre plus longtemps que d’autres dans des conditions climatiques menaçantes. De même, aux États-Unis, des jeunes exigent du juge la reconnaissance d’un droit constitutionnel à un environnement sain. Ces plaintes colombienne et étasunienne, très argumentées en matière de droits humains, ouvrent en outre des perspectives juridiques novatrices comme la garantie de droits constitutionnels pour les générations futures, l’obligation pour l’État de veiller à la sauvegarde d’un certain nombre de communs ou même l’accès de certains éléments de l’écosystème au rang de « sujet de droit ».

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La dernière de ces actions climatiques portée par des jeunes a été déposée le 23 septembre dernier par la militante suédoise Greta Thunberg et quinze autres jeunes âgés de 8 à 17 ans devant une instance quasi-juridictionnelle : le comité d’experts onusien veillant au respect de la Convention internationale des droits de l’enfant, adoptée par l’Assemblée générale de l’Onu en 1989. Venant de douze pays, les plaignants intentent une action contre cinq États du G20 – France, Allemagne, Argentine, Brésil et Turquie – au motif que « ces pays sont parmi les plus polluants et accélèrent le réchauffement climatique ». Pour ces jeunes soutenus par l’Unicef et manifestement inspirés par les jurisprudences Urgenda, Leghari et Colombie, il s’agit d’une façon habile de soumettre les politiques climatiques des États à la question des droits humains, c’est-à-dire à la norme suprême de l’architecture juridique internationale. L’avis qui sera rendu par les experts onusiens ne vaudra certes pas jugement. Mais il pourra être utilisé comme référence de haute valeur par des juges ayant à statuer ultérieurement sur des recours climatiques.

Presque toutes les démarches internationales se sont soldées par des échecs. Les quelques affaires qui commencent à être couronnées de succès ont presque toujours été portées devant le juge national.

L’histoire des procès climatiques plaide à ce jour pour un recours devant les juridictions nationales. On peut même établir que presque toutes les démarches internationales se sont soldées par des tentatives avortées ou des échecs : inaboutissement du recours de Tuvalu contre les États-Unis et l’Australie devant la Cour internationale de justice en 2002, recul des États de l’Union africaine après avoir annoncé une demande de réparations aux États de l’OCDE lors de la COP15 de Copenhague, échec des pétitions Inuits de 2005 et 2013 devant la Commission interaméricaine des droits de l’homme, échec à ce jour des dix familles initiatrices du People’s Climate Case en 2018 devant le Tribunal de l’Union européenne [en appel, Ndlr]. A contrario, les quelques affaires qui commencent à être couronnées de succès ont presque toujours été portées devant le juge national, que cela soit aux Pays-Bas, au Pakistan ou en Colombie. A tel point qu’est en train d’émerger un mouvement transnational regroupant des ONG et des avocats qui échangent leurs bonnes pratiques pour porter les affaires climatiques devant des juges nationaux. Avec une ligne directrice de tous ces recours climatique de la deuxième génération, c’est-à-dire post-Urgenda : ils tentent d’articuler la question du changement climatique à celle des droits humains.

Finalement ces procès climatiques montrent qu’en matière juridique comme en tant d’autres, le climat s’impose à nous. Devant l’urgence du danger, ils nous invitent à repenser les régimes de responsabilité et notamment la question de sa répartition, la question de l’intérêt à agir pour soi ou pour autrui, les régimes de preuves avec un recours de plus en plus fouillé à l’expertise scientifique, les équilibres des institutions démocratiques où l’exécutif est désormais bousculé par le judiciaire, enfin le champ des droits fondamentaux : le droit à la vie, premier des droits humains, peut-il encore s’accomplir s’il n’est pas désormais soutenu par un droit à un climat soutenable et à un environnement sain ?

Propos recueillis par Benjamin Bibas / La Fabrique documentaire.