Après la fin d’une guerre civile de dix ans en Sierra Leone, en janvier 2002, ce petit pays d'Afrique de l'Ouest est devenu l’épicentre mondial de la justice transitionnelle. Le Tribunal spécial pour la Sierra Leone (TSSL) a fonctionné pendant environ onze ans avec plus 400 employés. La Commission vérité et réconciliation (CVR) pour la Sierra Leone a compilé un compte-rendu en quatre volumes du conflit, publié en 2004. Mais aujourd'hui, la communauté de la justice transitionnelle est passée à autre chose. Les archives de la CVR à Freetown, la capitale de la Sierra Leone, ne reçoivent pratiquement pas de visiteurs. L'ancien TSSL est en train de s'effondrer. Les visiteurs ne sont pas autorisés à prendre des photos. Dans le Musée de la paix adjacent, rénové en décembre dernier, l’unique guide est soucieux d'économiser de l'argent et éteint la lumière dans chaque pièce lorsque le premier visiteur depuis des mois a vu toutes les expositions. Ce n'est plus le centre de la justice transitionnelle, c'est sa périphérie. Pourtant, une mesure largement oubliée continue de fonctionner : le programme de réparations. Son histoire permet de tirer des leçons importantes, sur la durabilité des processus de justice transitionnelle et sur la capacité d'attention des acteurs internationaux – tant les praticiens que les universitaires.
Des recommandations de la CVR aux mesures ad hoc
La CVR a consacré un chapitre entier de son rapport final à recommander des mesures de réparation complètes pour les survivants les plus vulnérables – les amputés, les blessés graves de la guerre, les survivants de violences sexuelles et veuves de guerre. Ce chapitre prévoyait des pensions, des soins de santé gratuits, des allocations d'éducation et bien plus encore. Le gouvernement de la Sierra Leone a accepté à contrecœur de mettre en œuvre les recommandations, en commençant par ne rien faire pendant quatre ans. Il a fallu la pression de la plus grande organisation de survivants de Sierra Leone, l'Association des amputés et blessés de guerre (AWWA), et une subvention de 3,5 millions de dollars US du Fonds de consolidation pour la paix des Nations unies (PBF) pour relancer les efforts de réparation en 2008. L'Organisation internationale pour les migrations a aidé à créer une unité de réparation au sein de la Commission nationale pour l'action sociale (NaCSA) et, avec l'aide du Centre international pour la justice transitionnelle, 33.863 survivants ont été enregistrés. Pourtant, dès le début, des obstacles majeurs sont apparus. La proposition faite au PBF prévoyait que le gouvernement lèverait des fonds supplémentaires par le biais de taxes spéciales, d'un programme d'allègement de la dette pour la réparation et d'autres mesures – mais aucune de ces mesures n'a été mise en œuvre. Le manque de fonds, les défis opérationnels et les réglementations peu fonctionnelles du PBF ont poussé à un changement de cap. Au lieu de mettre en œuvre les recommandations de la Commission vérité et réconciliation comme prévu, chaque survivant enregistré a reçu un paiement provisoire de 100 USD pour combler le vide jusqu'à ce qu'une réparation plus complète puisse être accordée.
Hélas, ce jour n'est jamais venu. La Sierra Leone a rapidement décidé de se concentrer exclusivement sur l'indemnisation individuelle. A partir de là, le programme de réparation a été redéfini selon des lignes directrices incohérentes, la plupart du temps stimulées par les donateurs internationaux. En 2011, une deuxième subvention du PBF a permis à la NaCSA de donner 300 USD supplémentaires à 1.138 amputés, à titre d'aide provisoire.
Et puis est arrivé Ebola
La première véritable indemnisation a été versée entre 2013 et 2015, après que le Fonds d'affectation spéciale multipartenaires des Nations unies (MPTF) ait accordé à la Sierra Leone 2,5 millions de dollars supplémentaires à cette fin. Les amputés et les blessés de guerre ont reçu 1 400 USD, ainsi qu'une formation professionnelle limitée – principalement des ateliers de formation de base à l'éducation financière.
Mais en 2015 et 2016, le virus Ebola a ravagé le pays et a rendu le travail de la NaCSA impossible. Par la suite, le registre des survivants a dû être mis à jour – sept ans s'étaient écoulés depuis l'effort d'enregistrement initial et une grande partie des informations étaient obsolètes. En 2017, le travail de la NaCSA s'est à nouveau arrêté, car aucun fonds international n'était disponible et le budget promis par le gouvernement n'est arrivé qu'à la fin de cette année-là. Ce n'est qu'en 2018 que le processus a repris et que la Sierra Leone a commencé à indemniser les survivantes de violences sexuelles et les veuves de guerre.
Au-delà de ces activités principales du programme, 16.500 survivants ont bénéficié de conseils personnalisés jusqu'en 2016, date à laquelle le financement a été épuisé. En outre, la Sierra Leone a apporté son soutien à un programme de logement du Conseil norvégien pour les réfugiés et à Onu Femmes en dispensant des formations (par exemple en matière de fabrication de savon, de couture et de teinture de cravates) et des soins de santé aux survivantes de violences sexuelles. Enfin, le programme a fourni une réparation symbolique sous la forme de cérémonies de commémoration et d'excuses aux femmes de Sierra Leone.
Le gouvernement avait d’autres priorités
Même en ne considérant que ces données de base, il apparaît évident que la Sierra Leone n'a pas fourni de réparation adéquate, efficace et rapide aux survivants. Après quatre ans d'inactivité, il a fallu plus d'une décennie à la Sierra Leone pour fournir un mélange de petites mesures de réparation non durables et incohérentes à une fraction seulement de la population des survivants. Près de 29 ans après que la violence ait commencé à engloutir la Sierra Leone, certains attendent toujours les mesures qui leur ont été promises il y a 15 ans. Même ceux qui ont reçu une indemnisation continuent souvent à vivre dans une pauvreté abjecte – 1 400 USD s'évaporent vite si les possibilités de trouver un emploi ou de développer une eactivité commerciale sont rares. Il n'est donc pas étonnant que la frustration et la déception soient si fréquentes chez les survivants.
Rétrospectivement, ce résultat était prévisible. Le gouvernement de la Sierra Leone n'a jamais montré beaucoup d'enthousiasme pour offrir des réparations aux survivants. Avec des ressources limitées et étant donné les nombreux défis auxquels le pays était confronté – reconstruire la société après la guerre civile, poursuivre le développement et plus tard gérer la crise Ebola – les priorités politiques se trouvaient souvent ailleurs. Ce n'est que sous la pression de l'AWWA qu'il a demandé un financement. Les avancées dépendaient toujours de ressources extérieures. Jusqu'en 2014, soit six ans après le début du programme, le gouvernement a contribué à hauteur de 200.000 USD, contre 7,5 millions USD pour l'Onu. Ce n'est que lorsque les dons internationaux ont cessé pour de bon que le gouvernement a fourni des fonds nationaux à plus grande échelle. Mais en 2018, il n'avait encore versé qu'environ un quart des 10 millions USD que le programme avait coûté depuis 2008.
La capacité d’attention limitée de la justice transitionnelle
La Sierra Leone incite à réfléchir à la pérennité des programmes de réparation : la durée d'attention de la communauté internationale de la justice transitionnelle, praticiens et universitaires, peut être courte – souvent trop courte pour garantir la fourniture d'une réparation significative et complète en l'absence de volonté politique nationale. Cette situation n'est pas unique à la Sierra Leone. De nombreuses mesures de justice transitionnelle dans le monde entier ne peuvent s'appuyer sur un soutien politique national important. Même là où il existe à l'origine, les aléas politiques peuvent tout changer - comme la Colombie l'expérimente parfois douloureusement.
Bien sûr, la Sierra Leone a toujours l'obligation de réparer les survivants. Les mesures de réparation qu'elle a prises ne suffisent pas et le manque de soutien international n'est pas une excuse pour l'inaction. Néanmoins, la volonté politique n'apparaîtra pas comme par magie. La Sierra Leone se classe parmi les dix pays les moins développés du monde. Elle a peu de ressources à épargner et les priorités budgétaires seront toujours ailleurs. Les survivants n'ont pas une voix assez puissante pour changer la politique du gouvernement. L'AWWA est étouffée par le manque de ressources et de structures. Parfois, l'organisation n'est pas en mesure de payer l'électricité pour son siège.
Il est également peu probable que la Sierra Leone redevienne un épicentre de la justice transitionnelle. Les ressources pour les processus de justice transitionnelle sont limitées et tout dollar dépensé pour la Sierra Leone est un dollar qui manque en Syrie, au Myanmar, en Gambie, etc. On peut se lamenter, mais on ne changera pas le fait que la justice transitionnelle a une capacité d'attention limitée, dictée par la fatigue des donateurs, les changements de priorités politiques et l'urgence perçue.
Avec un manque de volonté politique intérieure, une communauté internationale occupée ailleurs et des survivants trop marginalisés pour influencer substantiellement la politique – que reste-t-il pour faire appliquer le droit à la réparation ? On peut toujours compter sur la surveillance internationale. La Sierra Leone attend son examen périodique universel en 2021. Le système des droits de l'homme des Nations unies pourrait et devrait se saisir du sujet et donner aux revendications des survivants le poids qu'ils ne peuvent atteindre seuls. Pour autant, croire qu'une intervention isolée est la solution au problème est optimiste –c'est le moins que l'on puisse dire.
Combler un fossé "aux proportions scandaleuses
Conscient de ce défi, le Secrétaire général des Nations unies a souligné que "pour renforcer la durabilité et la pertinence des processus de justice transitionnelle, ceux-ci devraient être menés, lorsque cela est possible, par des acteurs locaux et nationaux. À cet égard, l'aide internationale doit se concentrer sur le développement de la capacité nationale à initier et à diriger le processus".
La Sierra Leone corrobore, en négatif, cette affirmation. Heureusement, les programmes de réparation ont la possibilité de l'intégrer. En tant que forme de réparation collective pour la privation de droits qui accompagne souvent les violations des droits humains, les programmes de réparation peuvent offrir aux organisations de survivants des avantages matériels, un soutien technique et un renforcement institutionnel, par exemple par le biais de séminaires sur la défense des droits ou de renforcement des compétences organisationnelles. Ces mesures peuvent aider les survivants à s'organiser plus efficacement, leur donner les moyens de participer au processus politique et d’exiger de l'État qu'il rende des comptes. En aidant à développer ces capacités nationales à conduire des processus de justice transitionnelle, les programmes de réparation peuvent se rendre plus indépendants du soutien international. Dans le contexte de la Sierra Leone, l'AWWA fournit un bon exemple, là aussi en creux. A certains moments clés, la pression de l'organisation a permis de créer le programme de réparation de la Sierra Leone et de le maintenir en activité. Aujourd'hui, faute de financement, l'AWWA n'a plus la capacité de s'engager dans le plaidoyer et le lobbying en faveur du processus de réparation. Le programme aurait pu prévoir des mesures de réparation collectives permettant de renforcer la capacité financière et organisationnelle de l'AWWA, par exemple en formant ses membres à la collecte de fonds et à la communication, entre autres. À long terme, cela aurait pu donner aux survivants de la Sierra Leone l'impact politique nécessaire pour empêcher le gouvernement de sous-financer le programme de réparation et de le supprimer progressivement.
Il est évident que de telles mesures de réparation collective ne peuvent à elles seules compenser un manque de volonté politique. Mais elles fournissent une pièce du puzzle, qui peut finalement aider à combler ce que le Rapporteur spécial sur la promotion de la vérité, de la justice, de la réparation et des garanties de non-répétition a décrit comme des "lacunes de l’application du droit (...) qui atteignent des proportions proprement scandaleuses".
OXFORD TRANSITIONAL JUSTICE RESEARCH
Cet article est publié dans le cadre d'un partenariat entre JusticeInfo.Net et Oxford Transitional Justice Research (OTJR), un réseau de chercheurs de haut niveau sur la justice transitionnelle, faisant partie de l'Unversité d'Oxford.
Fin-Jasper Langmack est doctorant à l'université de Cologne et travaille sur la réparation dans la justice transitionnelle. En tant que « Mercator Fellow for International Affairs », il explore le rôle des entreprises dans la justice transitionnelle, en particulier en ce qui concerne la responsabilité et la réparation. Ses domaines de recherche couvrent la justice transitionnelle, les droits de l'homme, le droit international humanitaire et le droit pénal international. Il conseille plusieurs ONG sur des questions de droits de l'homme et de droit international en général, notamment Amnesty International Allemagne.
