Pendant près de vingt ans, la Cour pénale internationale (CPI) et son Fonds au profit des victimes (TFV) a été présentée comme la seule cour internationale à donner une place centrale aux victimes. Pourtant, à ce jour, le TFV n'a offert des réparations qu'à un peu moins de 300 victimes, dans un seul dossier.
Il était évident, dès le départ, que la question des réparations allait être complexe. Mais comme décrit dans les volets 1 et 2 de notre série d’articles, et comme le reflète le rapport 2020 des experts indépendants sur la CPI, le Fonds au profit des victimes a échoué à accorder des réparations aux victimes d'atrocités de masse. Tout en reconnaissant la difficulté de la tâche, les experts décrivent les " concepts et procédures de la CPI pour les réparations" comme étant "lourds de complexité et d'incertitude, ce qui affecte gravement les droits des victimes à une participation significative et à des réparations".
Mais où se situent les responsabilités quant à l'incapacité de la Cour à tenir ses promesses envers les victimes ? Les attentes ont-elles été fixées trop haut ou, au contraire, pas assez ? Un conseil d’administration bénévole suffit-il à contrôler le Fonds ? Les experts ont-ils manqué de signaler les problèmes au fil des ans ? Est-ce le personnel du Fonds qui a manqué à ses promesses ? Ou est-ce les juges qui ont manqué de cohérence dans leurs demandes ?
Toutes ces questions s’enchevêtrent. Nous examinons ici chacun de ces acteurs, un par un. Les experts eux-mêmes ne se montrent pas catégoriques dans l’attribution des responsabilités. Mais ils sont clairs dans leurs recommandations : le TFV n'est pas à la hauteur de la tâche, il ne doit pas continuer sous sa forme actuelle et la part du lion des problèmes réside dans sa gestion fautive.
Une direction défaillante
Les observateurs du traitement des victimes par la cour sont en général d'accord. Carla Ferstman, enseignante à la faculté de droit de l’université d'Essex et ancienne directrice de l'ONG Redress, affirme que "les égos et les excès", ajoutés à des "visions concurrentes" ont empêché d’établir des plans d’action réalisables, en particulier sur les réparations ordonnées par le tribunal. Luke Moffett, de l'université du Queens, à Belfast, déplore "tant de luttes intestines au sein de l'organisation". Lorraine Smith van Lin, qui a examiné dans le passé le travail de réparation du Fonds pour l'ONG Redress, estime que "les difficultés de gestion interne, structurelles et logistiques" ont entravé le travail du Fonds. Ces points sont devenus évidents, dit-elle, lors de la première attribution de réparations pour les victimes du chef de guerre Thomas Lubanga, en République démocratique du Congo, lorsque "le Fonds avait clairement (...) très peu d'idée réelle sur la façon de gérer un mandat de réparation".
Ces échecs sont-ils dus à des circonstances indépendantes de la volonté du Fonds ? Hormis les inévitables dégâts causés aux plans établis pour 2020 par l'actuelle pandémie de Covid, il ne semble pas que ce soit le cas.
Les experts ne cessent de répéter que c’est la gestion par la direction qui était inadéquate. Smith van Lin fait remarquer que, dans une entreprise commerciale, les cadres seraient licenciés ou démissionneraient s'ils ne fournissaient pas de résultats.
Le Fonds pourrait bien avoir pris en charge plus qu'il ne pourrait gérer, écrivent les experts : "Le TFV a lui-même admis que son engagement simultané dans trois procédures de réparation et leur mise en œuvre (Lubanga, Katanga et Al Mahdi) a constitué une sévère contrainte sur ses modestes capacités". Mais comment pouvait-il ne pas anticiper la quantité de travail nécessaire pour passer à la vitesse supérieure et s'attaquer aux formalités des réparations ? Smith van Lin soutient que le personnel subalterne ne doit pas être blâmé. Les experts ne cessent de répéter que c’est la gestion par la direction qui était inadéquate : "Il faut établir une délimitation claire et formelle des rôles et des responsabilités", disent-ils. Smith van Lin fait remarquer que, dans une entreprise commerciale, les cadres seraient licenciés ou démissionneraient s'ils ne fournissaient pas de résultats.
La faute aux États
Vient ensuite le rôle du conseil d'administration du Fonds - un groupe de bénévoles de haut niveau. Ont-ils échoué dans leur mission de surveillance ?
Le rapport d'experts indique qu'ils sont relativement "impuissants" et qu'il leur a été difficile d'être plus efficaces "sans être guidés par le Secrétariat [du Fonds]", au point que, dépourvus des ressources nécessaires pour se procurer les documents et les traduire, leur tâche de superviser efficacement "toutes les opérations et activités du Secrétariat était impossible". Leur recommandation : "L'Assemblée des États parties (AEP) devrait également examiner le niveau de participation et de contrôle qu'elle souhaite voir appliqué par le Conseil d’administration, et lui allouer les ressources nécessaires."
Le Fonds est créé par l'AEP et ils disposent d’un contrôle direct. Que faisaient-ils pendant ces dix dernières années ? Je ferais donc remonter la faute aux États."
Les États ont cependant continué à soutenir et à financer le Fonds, tant à travers le budget principal de la CPI que par des dons ponctuels. Mais où ont eu lieu les débats, lors de leur réunion annuelle, sur les détails du travail du Fonds ? Les différents comités et sous-comités l'ont-ils effectivement étudié ? Il a assurément fallu de nombreuses années avant que le mécanisme de contrôle indépendant ne soit activé. Smith van Lin appuie cela : "Les gens oublient que la structure part de l'AEP (...). Le Fonds est créé par l'AEP et ils disposent d’un contrôle direct. Or c'est la première fois qu'ils décident, enfin, de regarder au-delà des rapports et de dire, attendez une seconde, une plus grande responsabilité devrait être exigée. Que faisaient-ils pendant ces dix dernières années ? Je ferais donc remonter la faute aux États."
La part de responsabilité des juges
Et les juges ? Ils ont rendu des ordonnances de réparation et, comme pour de nombreux aspects du travail de la cour, le manque de coordination et d'harmonisation s'est également traduit par des ordonnances contradictoires émanant de différentes chambres. Ce bras de fer juridique entre le Fonds, les juges et même le Greffe de la CPI, où se trouvent d'autres organes s'occupant des victimes, a laissé des traces. La mise en œuvre de ces ordonnances dans les premiers dossiers de réparation n'est toujours pas un fait accompli.
La présidente du conseil d'administration du Fonds, Mama Kouyate Doumbia, affirme que ces complications ont eu un impact réel : "Si les dossiers traînent sur le bureau du tribunal pour qu'ils donnent leur avis sur tel ou tel programme, cela a un impact sur notre travail, cela a un impact sur notre capacité et même nos compétences même quand le problème ne vient pas de nous."
Ne pas oublier des ONG oublieuses
En pointant tout le monde du doigt, certains ne veulent pas oublier les ONG, qui n'ont cessé de vendre le tribunal comme un espace où les victimes obtiendront enfin une véritable justice réparatrice. Et les experts extérieurs qui n'ont pas sonné l'alarme à temps. Est-il possible qu'ils aient tous été trop investis dans la défense du tribunal contre des critiques malveillantes pour mettre en évidence les failles du système ? Sur ce point, Smith van Lin est d'une ouverture d’esprit rafraîchissante : "Nous devrions partager le blâme pour ne pas tenir certaines de ces organisations davantage responsables. On peut se donner une certaine latitude dans l’attente pour vouloir que le système fonctionne. Mais il arrive un moment où on doit se concentrer sur la transparence et la responsabilité. Si on ne voit pas le système fonctionner, alors on doit commencer à demander des comptes à ceux à qui on en a confié la charge."
Quelle est donc la prochaine étape ?
Ferstman pense qu'il y a un moyen d'aller de l'avant : "Il y a suffisamment d'expertise mondiale qu’on peut mobiliser sur la façon de mettre en œuvre des programmes de réparation ; les différents organes de la Cour et le Fonds doivent travailler de façon pragmatique et fixée sur des objectifs pour accomplir le travail.". Alina Balta, qui a passé sa carrière universitaire à étudier ce système de réparation, pense également qu'il peut fonctionner : "Je pense que la CPI est le meilleur système pour offrir des réparations aux victimes – en théorie. Mais en pratique... la pratique est à la traîne, c'est certain."
le Fonds ne peut pas simplement ignorer les critiques au motif qu'il est indépendant. L'indépendance n'est pas une licence pour faire ce que l'on veut."
Faire participer les victimes
Pour Ferstman, la transparence est une question essentielle. "Partout dans le monde de l’aide humanitaire et des ONG, on se rend compte progressivement de la nécessité d'associer le groupe bénéficiaire à la prise de décision au niveau central et politique, ainsi qu'à la mise en œuvre ; il est temps que le Fonds et son conseil d'administration tirent les leçons de cette expérience et deviennent plus réactifs et responsables vis-à-vis des groupes bénéficiaires. Il ne peut pas simplement ignorer les critiques au motif qu'il est indépendant. L'indépendance n'est pas une licence pour faire ce que l'on veut ; l'indépendance exige toujours la transparence et la responsabilité, ainsi que la consultation."
Certains sont allés jusqu’à soutenir que certaines activités du Fonds lui-même font porter le blâme sur les victimes. Leila Ullrich a écrit un livre, alors qu'elle était à l'université Queen Mary de Londres, intitulé "La cascade des responsabilités". Elle affirme que, dans les propres programmes d'assistance du Fonds, "les victimes sont blâmées pour la violence qu'elles ont subie". Elle cite une vidéo de la CPI sur la participation des victimes, datant de 2013, dans laquelle le Fonds affirme qu'il "soutient les victimes en finançant des écoles pour la paix ‘dans lesquelles les communautés tentent entre elles de trouver des solutions non violentes aux causes profondes du conflit’". Et dans une autre publication du TFV datant de 2012, elle fait remarquer des projets de cohésion sociale qui visent à "changer l'état d'esprit des jeunes". Elle conclut que, dans certaines de ses aides, le Fonds a perpétué une attitude selon laquelle "ce sont les victimes qui doivent apprendre à être pacifiques... en faisant abstraction des griefs légitimes et des causes structurelles des conflits".
Aucune reconnaissance
Comment le Fonds peut-il changer ?
Le directeur du TFV, Pieter De Baan, est plein d'espoir : "Il s'est passé beaucoup de choses en cuisine ces deux dernières années pour arriver à un point où nous pouvons davantage avoir confiance de jouer le rôle que les États nous ont confié." Pourtant, dans son dernier plan stratégique [2020], le Fonds suggère - une fois de plus - que nous en sommes encore "au début", que "les réparations judiciaires [sont] une caractéristique relativement nouvelle", avec peu "d'enseignements à tirer des tribunaux pénaux internationaux antérieurs et concurrents", en comparaison avec un droit pénal international où il existe des "cadres" pour le développement judiciaire ou administratif de la cour.
En somme, les responsables du Fonds affirment avoir besoin de temps pour développer encore plus de marqueurs, de critères de suivi, de mesures d’évaluation d’impact, et "de méthodes futures significatives pour réparer les dommages causés aux victimes et pour s'assurer que les objectifs des réparations ordonnées par la cour soient atteints". Et bien entendu, ils déclarent avoir aussi besoin de temps pour régler leurs relations avec le reste de la cour, les juges, le greffe, les gouvernements et leurs propres partenaires dans la mise en œuvre.
Ainsi semblent pour l’heure se poursuivre les mêmes atermoiements, sans reconnaissance réelle des erreurs qui ont peut-être été commises, ni le fait que les structures doivent changer.
