Karim Khan, le nouveau procureur de la Cour pénale internationale (CPI), était en fonction depuis trois mois lorsqu'il a lâché une bombe dans l'arène de la justice internationale, en déclarant que son bureau allait désormais se concentrer sur les crimes commis par les talibans et par L’État islamique au Khorassan, la branche afghane du groupe islamique. Il a conclu sa déclaration en annonçant qu’il avait demandé, par contre, aux juges de l’autoriser à ouvrir cette enquête, mise en suspens par sa prédécesseure, les autorités afghanes ayant obtenu un report au motif qu'elles avaient engagé des poursuites au niveau national.
L'Afghanistan a rejoint la Cour en 2003. L'examen préliminaire des crimes commis sur son territoire s’est poursuivi depuis plus de dix ans avant que l'ancienne procureure Fatou Bensouda ne demande aux juges d'autoriser une enquête complète. Les juges ont d'abord rechigné, affirmant que cela ne serait pas dans l'intérêt de la justice, mais cette décision a été annulée en appel. Puis, en mars 2020, Kaboul a demandé à la procureure de suspendre les activités de son bureau en faveur de la justice afghane. Entre-temps, la procureure et un de ses adjoint ont fait l'objet de sanctions américaines, prononcées par décret présidentiel.
L'examen préliminaire, qui a fait l’objet d’un rapport annuel, a montré que la procureure documentait des crimes pouvant être imputés aux forces américaines, notamment des exécutions extrajudiciaires, des frappes de drones qui ont tué un nombre incalculable de civils, et des allégations de torture.
Un cheval de Troie ?
Pour Horia Mosadiq, défenseur afghan des droits humains, la décision de Khan de limiter la portée de l'enquête est néfaste. "Aux yeux de tant d'Afghans, y compris moi-même, il s'agit d'une enquête biaisée et non pas impartiale", a-t-elle déclaré, ajoutant que la "méfiance" à l'égard du tribunal a toujours été présente, sachant "la pression que le tribunal subissait".
Selon Sergey Vasiliev, de l'Université d'Amsterdam, il s'agit plutôt d'une déclaration "nécessaire", destinée à rassurer certaines parties en leur faisant croire que, lorsque Khan reprendra l'enquête, elles ne seront pas visées : il s'agirait d'un "cheval de Troie", selon lui. Et la majorité des observateurs se réjouiraient d’apprendre que l'enquête du procureur peut reprendre.
Liz Evenson, de Human Rights Watch, en fait partie. Elle avait été sceptique quant à la volonté des autorités afghanes de mener de véritables enquêtes. Mais elle estime que l'approche du nouveau procureur britannique est "à la fois incompatible avec l'accès des victimes à la justice et avec l'idée que l'État de droit s'applique à tous".
Le procureur a le pouvoir discrétionnaire de donner ou de ne pas donner la priorité à n'importe quel aspect de l'enquête, ajoute Vasiliev, "même si ici l’approche est plutôt troublante", dit-il. La déclaration de Khan s'est concentrée sur les graves atrocités récentes, et il a formulé sa décision en faisant référence à la condamnation par le Conseil de sécurité des Nations unies des attaques menées par la branche afghane de L’État islamique contre l'armée américaine. S'agissait-il d'une "occasion commode de mettre les États-Unis à l'écart de l'enquête", s’interroge-t-il, tout en soulignant qu'il s'agit là d'une "apparence", et pas nécessairement de la réalité complète. Evenson note cependant qu'il apparait "incongru" de prendre ce genre de décision publique avant même que l'enquête n'ait commencé.
En réponse au procureur, des avocats représentant des victimes ont manifesté leur inquiétude. La décision de déprioriser et de mettre en suspens l'enquête concernant, entre autres, les crimes commis dans le cadre du "programme de détention de la CIA" prive les victimes de toute perspective d'une enquête véritable, et finalement du droit à la vérité et à des réparations pour les injustices graves auxquelles elles ont été confrontées", écrivent les avocats. Les juges leur ont entre-temps rappelé que les victimes n'ont aucun rôle à jouer à ce stade de la procédure. Ils se concentrent plutôt aujourd’hui sur la question de savoir qui représente effectivement l'Afghanistan en tant qu'interlocuteur officiel de la Cour, ce qui - jusqu'à ce qu'une décision soit prise - pourrait retarder à nouveau l'enquête.
La CPI s'interroge depuis longtemps sur sa capacité à s'attaquer aux plus puissants de ce monde. Le dernier procureur a ouvert des enquêtes sur les crimes allégués de la Russie en Géorgie, qui n'ont rien donné ; sur l'Ukraine, qui n'est pas financée ; et sur les crimes présumés d'Israël en Palestine, sans résultat tangible. Elle a également renoncé à un examen préliminaire des actes commis par les troupes britanniques en Irak.
"La situation en Afghanistan et l'enquête sur les crimes présumés des militaires américains sont largement considérées (avec la situation en Palestine) comme un test décisif pour la CPI", estime Vasiliev. Va-t-elle continuer à se heurter aux États puissants et à leurs alliés, ou plutôt se plier à leurs exigences et se concentrer sur des acteurs plus "sûrs" ? Selon Evenson, le choix du procureur de ne pas poursuivre l'enquête sur les forces américaines "crée une sorte de recette : si vous faites de l'obstruction, si vous rendez la coopération difficile, alors vous, votre conduite ou la conduite de vos ressortissants pourraient être à l'abri. Ce n'est clairement pas un message que nous pensons que le procureur devrait envoyer", ajoute-t-elle.
"Une politique du deux poids, deux mesures »
La CPI donne, "à tout le moins, l'apparence d'appliquer deux poids, deux mesures", réagit Matt Cannock, de l'organisation de défense des droits de l'homme Amnesty International.
En septembre 2019, note-t-il, le procureur "a indiqué, dans sa demande d'autorisation d'enquêter en Afghanistan, qu’il avait identifié 78 incidents attribués aux forces américaines et à la CIA [contre 50 attribués aux forces gouvernementales afghanes et 75 aux talibans]." Selon les propres termes du procureur, rappelle-t-il, ces incidents ont été sélectionnés parmi les allégations les plus répandues et les mieux documentées afin de refléter les incidents les plus graves. Dans cette optique, la décision de déprioriser et donc de ne pas enquêter activement sur ce qui semblait constituer la plus grande part des incidents cités dans sa demande d'autorisation est exceptionnellement difficile à comprendre".
"Déprioriser les enquêtes sur les crimes de guerre des ressortissants américains – issus d'une 'grande puissance' du Nord - tout en donnant la priorité aux enquêtes sur les crimes de guerre des acteurs du Sud - est la définition même de la politique du deux poids deux mesures", poursuit Cannock.
Une telle inquiétude est compréhensible, selon Vasiliev, si l'on tient compte de l'histoire et du contexte géopolitique. "La dé-priorisation de ces aspects de l'enquête sur l'Afghanistan est quelque chose qu'un certain nombre d'États parties souhaitaient sans doute vivement, et beaucoup d'entre eux sont probablement soulagés de ce changement de cap. Reste à savoir s'il s'agit ou non d'un triomphe définitif du deux poids, deux mesures plutôt que d'une approche retardée/phasée, ou d'un jeu de longue haleine".
"Nous ne nous faisons pas d'illusions", ajoute Cannock, "Karim Khan subira, comme son prédécesseur, d'immenses pressions de la part d'États puissants, car son bureau semble prêt à enquêter sur des situations où leurs ressortissants et leurs intérêts sont affectés. Il est donc tragique que sa première décision majeure semble s'aligner sur les objectifs de ces États puissants qui avaient cherché à porter atteinte à l'indépendance de son bureau".
Ressources adéquates et dossiers solides
Dans sa déclaration, Khan explique sa décision impopulaire : « La gravité, l'ampleur et la nature des crimes qu'auraient commis ou que commettraient les Talibans et l'État islamique, notamment les allégations faisant état d'attaques aveugles contre des civils, d'exécutions extrajudiciaires ciblées, de persécutions à l'égard des femmes et jeunes filles, de crimes commis contre les enfants ainsi que d'autres crimes touchant la population civile dans son ensemble, exigent l'attention de mon bureau et le déploiement de ressources adéquates afin de bâtir des dossiers solides et de prouver la culpabilité des accusés à l'audience. »
Les mots clés ici sont ressources adéquates et dossiers solides, alors que la Cour est depuis longtemps enferrée dans un jeu sans fin avec les États parties où les demandes de budget supplémentaire sont refusées… jusqu'à ce que la Cour montre qu'elle est capable de mener à bien des poursuites.
Douglas Guilfoyle, de l'Université de Nouvelle-Galles du Sud, à Canberra, salue le "signal fort" donné par Khan dans le dossier de l’Afghanistan : "Nous avons maintenant un procureur qui veut concentrer les ressources et se concentrer sur ce qui peut être fait avec succès dans l'enveloppe dont dispose la cour, ce qui me semble une approche fondamentalement réaliste. Et ce je ne cesse de le répéter, c'est déjà le tribunal pénal international le mieux financé qui ait jamais existé".
Guilfoyle se dit surpris par le ton des réactions à la déclaration de Khan dans la communauté des ONG. En particulier, la critique du "deux poids deux mesures déguisés en pragmatisme" d’Amnesty, est une "accusation de mauvaise foi ou de conduite non professionnelle, ce que je trouve assez extraordinaire", dit-il, soulignant que "la justice pénale internationale est toujours et ne peut être que sélective" et qu'il serait "ridicule" de supposer que la CPI va "enquêter sur toutes les situations possibles relevant de sa compétence, puis sur tous les crimes possibles et toutes les parties possibles qui relèvent d'une situation faisant l'objet d'une enquête".
Evenson reconnaît que la Cour est confrontée à un "véritable dilemme" et admet que "les erreurs commises par les fonctionnaires de la Cour ont probablement limité l'efficacité de cette dernière, même avec les ressources dont elle dispose. Une fois que la CPI est engagée dans une situation, elle doit vraiment adopter une approche ouverte", soutient-elle.
La décision des nouveaux procureurs met de nouveau en lumière les débats persistants sur le type de tribunal qu'est la CPI et sur sa capacité à rendre la justice. "Si nous n'adoptons pas une vision plus pragmatique de la Cour", déclare Guilfoyle, "sa capacité à produire des résultats particulièrement significatifs sera toujours limitée."
