Après 17 ans, le procureur Karim Khan a décidé de clore le plus long examen de la Cour pénale internationale sur des crimes de guerre et crimes contre l'humanité. "La Colombie s'est acquittée de ses obligations internationales, de ses obligations au titre du Statut de Rome et, conformément au principe de complémentarité, je suis heureux de dire que je peux sortir de la phase d'examen préliminaire", a-t-il annoncé lors d'une cérémonie au palais présidentiel de Bogota, le 28 octobre.
En choisissant cela au lieu d'ouvrir une enquête formelle, la CPI entérine le système novateur de justice transitionnelle issu de l'accord de paix de 2016 avec les Forces armées révolutionnaires de Colombie (FARC). Elle apporte également un soutien fort utile à la Juridiction spéciale pour la paix (JEP), le bras judiciaire du système qui cherche à trouver un équilibre entre sanctions réparatrices et rétributives - mais qui doit faire face aux efforts du gouvernement actuel pour saper son travail.
Khan, qui a pris ses fonctions de procureur de la CPI en juin dernier, a choisi une nouvelle stratégie de sortie pour clore son dossier colombien. Il a signé un "accord de coopération" avec le président Iván Duque, dans lequel le gouvernement s'engage à "veiller à ce que la JEP ait l'espace nécessaire pour faire son travail", à ce qu'elle soit "correctement financée" et, ce qui est peut-être le plus important, à ce qu'il n'y ait "aucune interférence politique ou autre dans le processus".
L'étrange dialogue entre Khan et Duque
Par moments, la présentation de l'accord bilatéral a ressemblé à une conversation entre deux personnes ne parlant pas de la même chose, Duque minimisant l'importance du travail de la JEP tandis que Khan la soulignait.
"L'accord signé aujourd'hui montre au monde que la Colombie, au cours de ces 17 années d'observation ou d'examen préliminaire, a renforcé ses institutions judiciaires et qu'elle doit maintenant faire passer un test majeur, à savoir veiller à ce que ce cadre satisfasse pleinement toutes les victimes", déclare le président Iván Duque. Dans son discours, il souligne le travail accompli par le parquet général et par les tribunaux de justice et de paix qui ont enquêté sur les crimes commis par les paramilitaires d'extrême droite démobilisés sous l'administration du mentor de Duque, l'ancien président Alvaro Uribe, au milieu des années 2000. Il ne fait qu'une vague allusion à "la justice transitionnelle en place" aujourd'hui, soulignant que son gouvernement la finance, mais ne mentionnant pas une seule fois la JEP ou l'accord de paix.
Le contraste avec le discours de Khan est frappant, qui insiste sur le travail accompli par la JEP et appelle les auteurs des crimes à venir les reconnaître devant le tribunal au lieu de choisir de les contester dans un procès classique. "Cet accord établit clairement, conformément au Statut de Rome, que si les circonstances changent fondamentalement, si l'espace n'est pas donné [à la JEP], un examen préliminaire peut être rouvert", avertit-il, précisant que les règles établies dans l'accord sont des "engagements juridiquement contraignants" et que son bureau suivra la situation.
L’appui au tribunal pour la paix
La stratégie de sortie de Khan a donc été largement interprétée comme un soutien fort à la JEP. "C'est un triomphe pour l'accord de paix et la JEP : pour la première fois, la CPI reconnaît que le système de transition d'un pays est conforme au Statut de Rome", déclare à Justice Info Sergio Jaramillo, l'ancien commissaire à la paix qui a dirigé les négociations de paix avec les FARC. "La seule raison pour laquelle [l’examen] a été fermé, ce sont les enquêtes de la JEP", ajoute le président du tribunal spécial, le juge Eduardo Cifuentes.
La décision de la CPI intervient quelques mois après que la JEP a dévoilé sa première série d'actes d'accusation, son résultat le plus probant à ce jour. En janvier, après trois ans d'enquête, le tribunal a accusé huit anciens dirigeants des FARC d'avoir commis des milliers d'enlèvements, puis, en juillet, il a accusé 25 anciens responsables de l'armée d'avoir assassiné 247 civils et de les avoir fait passer illégalement pour des rebelles tués au combat, une tragédie que les Colombiens ont appelée, par euphémisme, les "faux positifs". Dans les deux cas, la JEP les a accusés de crimes de guerre et de crimes contre l'humanité, les plus sévères des qualifications juridiques possibles.
Les commandants des FARC ont déjà annoncé leur volonté d'accepter les charges et d'assumer leur responsabilité. Leur acceptation permet à la JEP de leur infliger des peines de 5 à 8 ans dans un cadre non carcéral, à condition qu'elle estime qu'ils répondent bien aux demandes de vérité et de réparation des victimes. Si les accusés contestent les conclusions de la JEP, leur dossier deviendrait une procédure contradictoire devant le tribunal spécial et, s'ils étaient reconnus coupables, ils risqueraient alors des peines de 15 à 20 ans de prison. Les responsables de l'armée inculpés devraient bientôt communiquer leur décision à la JEP. Les premiers jugements sont attendus avant la fin de l’année.
Sur cette base, Khan et son équipe ont donc estimé que la Colombie est bel et bien, dans le langage du Statut de Rome, désireuse et capable de remplir ses devoirs d'enquête et de poursuite sur les crimes les plus graves. Et ils ont manifestement laissé de côté l'obligation de punir, confiants que le système en place signifie que des sanctions sont infligées.
Les ONG de droits de l'homme prises par surprise
L'annonce de Khan a toutefois surpris les organisations de défense des droits de l'homme qui ont travaillé main dans la main avec la CPI au cours des deux dernières décennies. Alors que Jose Miguel Vivanco, de Human Rights Watch, a qualifié la décision de "prématurée, malavisée et contre-productive" et averti qu'elle "pourrait davantage exposer la JEP aux attaques contre son indépendance", la plupart des ONG colombiennes ont choisi un ton plus positif, soulignant l'importance du soutien de la CPI à la JEP et à l'accord de paix.
"L'aspect le plus positif est que le gouvernement reconnaisse, dans un accord international, l'importance et les efforts du système de justice transitionnelle et de la JEP. Il est tout aussi important que le procureur de la CPI mette en garde contre tout obstacle, initiative ou réforme - n'importe lequel de ces trois éléments - qui pourrait l'affecter", explique Juan Carlos Ospina de la Commission colombienne des juristes (CCJ), l'une des plus anciennes ONG de défense des droits de l'homme du pays.
Le degré de protection de la JEP demeure un point litigieux. Les membres du parti de Duque ne considèrent pas l'accord qu'il a signé comme juridiquement contraignant. "Je ne crois pas qu'il interdise d'apporter des améliorations ou des réformes dont le système judiciaire ou toute autre institution pourrait avoir besoin. Il serait absurde de penser qu'un organisme international oblige un État et son peuple à ne pas modifier leurs institutions", explique le parlementaire Gabriel Vallejo Chujfi, qui a coécrit un projet de loi visant à abolir complètement la JEP, même s’il a peu de chances de passer, faute de temps. En face, le président de la JEP a prévenu que "dès que nous aurons connaissance d'une interférence qui affecte notre mission, nous serons les premiers à demander à la CPI d'intervenir".
Les groupes de défense des droits de l'homme sont préoccupés par plusieurs effets ricochets que pourrait avoir la stratégie de sortie du procureur de la CPI - ce qu'ils lui ont dit la veille de la signature. Lors de cette réunion à son hôtel, Khan avait refusé de confirmer l'annonce imminente mais leur avait demandé de faire confiance à son jugement, selon deux personnes présentes. Ils ont été particulièrement sidérés par ce qui semble être un changement par rapport à son prédécesseur Fatou Bensouda, qui avait ouvert un processus de consultation avec la société civile, en juin, afin d'identifier les "critères" qui pourraient le mieux évaluer les progrès de la justice. Cinq ONG colombiennes avaient soumis conjointement leurs propositions fin septembre ; elles estiment qu'elles ne sont pas reflétées dans l'accord, même si Khan leur a assuré qu'elles l'avaient été. "Le mot 'victimes' n'apparaît pas une seule fois, et le mot 'société civile' n'apparaît que pour faire référence au fait qu'il en existe une en Colombie", souligne Ospina.
Pleins feux sur les violences sexuelles
Les ONG locales de défense des droits de l'homme reconnaissent toutes les progrès réalisés en matière de poursuites sur les exécutions extrajudiciaires, mais elles préviennent qu'aucune des décisions de la JEP n'est encore gravée dans le marbre. Comme le dit Ospina, Khan "a pris sa décision en prenant en compte la conception et le fonctionnement de la JEP, mais il n'y a pas encore de jugement. Mise en examen ne signifie pas sanction".
D'autres soulignent que les progrès sont moindres en ce qui concerne les violences sexuelles et les déplacements forcés, deux des autres crimes mis en avant dans l'examen préliminaire de la CPI en 2004, en raison de leur niveau d'impunité. Alors que la JEP a ouvert un macro-dossier sur les faux positifs, elle n'a enquêté sur ces deux autres crimes que dans le cadre d'affaires plus larges, axées sur des régions ou des groupes de population spécifiques, comme les victimes d'enlèvement et les anciens enfants soldats.
Khan a dit aux organisations de défense des droits de l'homme qu'il en avait parlé à la JEP, mais elles ne s’attendent pas à un changement. "Nous ne pensons pas que la JEP veuille ouvrir un macro-dossier sur les violences sexuelles et les attaques contre la population LGBT. Nous le demandons depuis deux ans, mais le président de la JEP parle maintenant de 'dossier parapluie' où ces violences seraient regroupées avec d'autres crimes. Cela montre qu'ils ne le considèrent pas comme un crime autonome ayant joué un rôle pendant la guerre", affirme Adriana Benjumea, dont l'organisation Humanas est membre de la Coalition pour la CPI.
Benjumea a personnellement rappelé à Khan que, lors de sa prestation de serment, il s'était engagé à poursuivre les crimes sexuels et sexistes. Elle a fait valoir que la justice fait cruellement défaut en la matière, hors de la JEP, avec des niveaux d'impunité de 90% sur les dossiers de violence sexuelle dans le système de justice pénale et de 75% dans les chambres spécialisées pour les crimes commis par les paramilitaires. Comme Justice Info l'a raconté, ce point est soulevé par des centaines de victimes, dont récemment Jineth Bedoya, une journaliste primée dont les abus sexuels perpétrés par des paramilitaires lors d'un reportage ont conduit à un arrêt de la Cour interaméricaine des droits de l'homme contre la Colombie, le mois dernier.
Les ONG doutent également que l'approche de la carotte et du bâton soit désormais aussi efficace. Selon Benjumea, "il n'y a pas de précédent d'un examen préliminaire clos pour être rouvert un an plus tard".
"Influence à double sens"
Avec la décision de Khan, la CPI clos l'examen d'un pays où il n'était pas très clair qu'elle puisse jouer un rôle judiciaire, étant donné que des mécanismes actifs étaient en place au niveau national et que deux pourparlers de paix successifs - avec les paramilitaires et avec les FARC - ont donné lieu à des procédures de justice transitionnelle qui ont commencé à combler le fossé de l'impunité.
Au cours de ces décennies, l’examen de la CPI a été efficace comme élément de pression. Des enregistrements montrent que les chefs paramilitaires négociant leur démobilisation craignaient une intervention de la CPI. De même, les négociateurs du gouvernement ont persuadé les FARC et l'armée colombienne que les amnisties générales ne devaient pas être envisagées car elles risquaient de déclencher la décision de la CPI d'ouvrir une enquête. Cela a permis qu’ils acceptent de se présenter devant un tribunal comme la JEP, d'avouer leurs crimes et de subir des sanctions.
Certains chercheurs suggèrent d’autres résultats positifs. "En réalité, la CPI est déjà intervenue. Elle a eu un impact fondamental, qui façonne ce qui se passera en Colombie dans les 10 à 20 prochaines années", déclare René Urueña, professeur à l'université Los Andes, qui a étudié la relation entre la Colombie et la CPI.
Urueña soutient qu'il y a eu une "influence à double sens" entre le tribunal et les institutions du pays. "Cela a eu lieu parce que les négociations avec les FARC se sont tenues dans le cadre de l'examen préliminaire. Cela faisait partie de la réalité des pourparlers de paix", dit-il. Selon Urueña, l'accord de paix colombien a aussi influencé le point de vue de la CPI sur les peines non privatives de liberté et la décision de se concentrer à la fois sur les personnes les plus responsables et sur les crimes les plus graves. De même, il pense que la CPI a contribué à façonner la stratégie pénale de la Colombie en matière d'enquêtes sur le contexte et les conduites criminelles.
Une nouvelle compréhension de la complémentarité positive
La route a pourtant été semée d'embûches. En 2013, la procureure de l'époque, Fatou Bensouda, avait envoyé deux lettres très fermes à la Cour constitutionnelle de Colombie, critiquant une réforme constitutionnelle adoptée par le gouvernement qui ouvrait la voie à une justice transitionnelle qui ne se concentrerait que sur les personnes les plus responsables des crimes les plus graves et les plus emblématiques. Selon elle, le devoir de la Colombie était d'enquêter sur tous les crimes ; la sélectivité n'était acceptable que pour la CPI. Cette position s'est quelque peu assouplie à mesure que les pourparlers de paix avec les FARC progressaient. En 2015, le procureur adjoint James Stewart déclarait publiquement à Bogota qu'"en matière de condamnation, les États ont un large pouvoir discrétionnaire". Un an plus tard, Bensouda célébrait la finalisation de l'accord de paix et notait "avec satisfaction" qu'il "exclut les amnisties et les pardons pour les crimes contre l'humanité et les crimes de guerre", tout en prévenant que son bureau garderait un œil sur les procédures.
René Urueña affirme que ce revirement a été possible parce que l'examen préliminaire a stimulé les Colombiens à être plus sophistiqués dans leur compréhension du droit pénal international, ce qui les a progressivement amenés à "parler le langage de la CPI" plus couramment et à comprendre la marge de manœuvre qu'elle leur laissait.
Il pense également que la stratégie de sortie de Khan reflète un autre changement significatif - et peut-être une autre façon de comprendre la complémentarité positive. Selon lui, "le principal succès de l'accord de paix, tant sur le plan institutionnel que social, a été de créer une communauté d’individus - au sein de la JEP, de la société civile, du monde universitaire - qui agit comme un groupe de soutien local à la CPI et dont l'agenda politique consiste à défendre les acquis de l'accord de paix. Cela n'existait pas avant l'accord de paix, et l'accord avec la CPI formalise ce lien".
