L'utilisation par le Canada de mécanismes de justice transitionnelle pour affronter l'héritage dévastateur de son système de pensionnats indiens a suscité des débats animés sur les limites de la justice transitionnelle, notamment parce que le Canada est un État non transitionnel. Or, le recours à de tels mécanismes se multiplie. Par exemple, en 2021, la Finlande et l'État de Victoria, en Australie, ont établi leurs propres commissions vérité et réconciliation (CVR) sur les préjudices causés par l'État aux populations autochtones. Il s'agit donc d'un moment crucial pour tirer les leçons des efforts canadiens en matière de justice transitionnelle.
Jusqu'à présent, le discours sur la justice transitionnelle au Canada a surtout porté sur la CVR. Cependant, la CVR canadienne n'était qu'un des cinq mécanismes établis par la Convention de règlement relative aux pensionnats indiens (CRRPI), qui constituait une réponse globale. Cet article analyse donc de manière critique la CRRPI dans son ensemble et, en s'appuyant sur le point de vue des rescapés, se concentre sur trois thèmes clés : la création par la CRRPI de cinq mécanismes distincts, le fonctionnement simultané de ces mécanismes, et la question de savoir si la CRRPI a répondu de manière adéquate aux préjudices culturels infligés par les pensionnats.
Je soutiens que la justice doit être aussi polyvalente que les préjudices qu'elle cherche à réparer. Bien que l'existence de mécanismes distincts facilite cette démarche jusqu'à un certain point, la CRRPI a failli dans sa réponse aux préjudices culturels, caractéristique essentielle du système des pensionnats. Ce qu'il faut, c'est une "justice culturellement sensible", c'est-à-dire des mécanismes culturellement compétents, des formes de justice culturellement pertinentes et une plus grande intégration des valeurs culturelles et des traditions juridiques dans ces processus de justice.
Mécanismes complémentaires ou fardeau supplémentaire ?
La CRRPI vise à répondre aux préjudices subis par les rescapés du système des pensionnats, un système reconnu par la CVR canadienne comme un "génocide culturel". L'accord a été conclu après que les survivants aient lancé de nombreux recours collectifs, à travers tout le Canada, et il a financé cinq mécanismes distincts destinés à fournir une "résolution complète et durable" de l'héritage des pensionnats. Il s'agit de la création de la CVR canadienne, de deux mécanismes d'indemnisation, d'un mécanisme de subventions pour les activités de commémoration et du financement de la Fondation autochtone de guérison (FAG) pour des programmes visant à remédier aux conséquences des pensionnats. La CRRPI est entrée en vigueur en septembre 2007. Ses mécanismes ont fonctionné en parallèle et ont largement conclu leurs travaux en 2014.
Les CVR ont longtemps été le principal mécanisme de justice transitionnelle existant, perçu comme ayant des fonctions de vérité, de réconciliation, de mémoire et de guérison. Cela a suscité d'importantes critiques sur la confusion du rôle de la recherche de la vérité dans la guérison et la commémoration. Bien que certainement liés, recherche de la vérité, guérison individuelle et collective et commémoration appropriée nécessitent des réponses propres pour aborder correctement leur complexité respective.
La création, par la CRRPI, de cinq mécanismes conçus, exploités et financés séparément a établi un clivage conceptuel important. Mais alors que ces mécanismes ont été conçus pour se compléter les uns les autres, un rapport de 2020 du Centre national canadien pour la vérité et la réconciliation (rapport CCVR) a révélé que les survivants ont trouvé que ce n’était pas le cas dans leur fonctionnement. Au contraire, cela a parfois créé des défis supplémentaires. Par exemple, les rescapés ont noté que leurs témoignages n'étaient pas partagés entre la CVR et le processus d'évaluation pour l'indemnisation, ce qui les obligeait à détailler deux fois leur histoire s'ils voulaient participer aux deux mécanismes. Cela a eu des répercussions importantes sur leur accès à plus d'un mécanisme, car beaucoup ont expliqué ne pas avoir la force de répéter leur témoignage et d’avoir donc dû choisir entre l'indemnisation et la participation à la CVR. La principale leçon à tirer ici est qu’une séparation conceptuelle doit s'accompagner d'un certain niveau d'intégration pratique afin d'éviter une re-traumatisation inutile et que les systèmes ne s'opposent les uns aux autres.
Un meilleur usage des vues des rescapés
La mise en place simultanée et relativement rapide des mécanismes de la CRRPI avait pour but de permettre un accès plus précoce à de multiples systèmes, en particulier pour les survivants âgés. Bien que cette intention fut louable, les survivants ont vivement fait valoir que les autres mécanismes de la CRRPI auraient pu être plus compétents sur le plan culturel et plus sensibles aux traumatismes si leur conception avait pu tenir compte des recommandations de la CVR et de ses conclusions concernant la nature et l'étendue des préjudices subis.
En effet, une meilleure compréhension des préjudices causés par le système des pensionnats indiens aurait pu permettre de concevoir des mécanismes répondant mieux aux traumatismes spécifiques vécus, augmentant leur efficacité, réduisant la retraumatisation ainsi que la charge de la preuve pour des demandes d'indemnisation sur une expérience commune. Indépendamment des conclusions de la CVR, il existait de nombreux outils disponibles pour améliorer la compétence culturelle de la CRRPI. Les points de vue des rescapés étaient déjà facilement accessibles et la CRRPI est arrivée à la suite de la Commission royale sur les peuples autochtones (CRPA), qui comprenait une enquête détaillée sur les politiques des pensionnats indiens, leur "oblitération" intentionnelle des liens des enfants indiens avec leurs familles, leurs cultures et leurs spiritualités, et les abus subis par ces enfants.
Bien que le rapport de la CCVR ait mis l'accent sur un report des autres mécanismes de la CRRPI afin d'intégrer ses enseignements, la leçon, à mes yeux, est que les ressources déjà disponibles, y compris les survivants, doivent être mieux utilisées, dès le départ, pour créer des mécanismes culturellement compétents et sensibles aux traumatismes. Le niveau de détail du rapport de la CRPA n'était pas négligeable, et si d'autres détails ont certainement émergé de la CVR, les informations déjà disponibles auraient pu être utilisées pour apporter les nuances que les survivants attendaient, sans compromettre l'accès aux personnes âgées ou la compétence culturelle.
Une réponse aux préjudices culturels ?
Au-delà des questions de compétence culturelle, la CRRPI a-t-elle tenu compte des préjudices culturels subis, tant dans les formes de justice qu'elle a rendues que dans les priorités utilisées dans ses processus de décision ? Ces préjudices culturels comprennent l'effacement intentionnel des connaissances et des pratiques, de la langue et de la spiritualité, ainsi que la rupture des liens avec la famille et la communauté, avec des répercussions non seulement sur les rescapés, mais aussi sur leurs familles, leurs communautés et les générations suivantes.
Dans le rapport de la CCVR, les survivants ont insisté sur le fait que la CRRPI ne répondait pas aux préjudices culturels subis. La FAG, par exemple, a été financée pour une période limitée et ses programmes étaient principalement axés sur les formes d'abus physiques et sexuels. Bien qu'il soit nécessaire de s'attaquer à ces abus, les survivants ont défini la guérison comme étant collective, intergénérationnelle et incluant la "revitalisation et la pratique des cultures et des identités autochtones", un processus de reconnexion à leurs cultures, communautés, identités et spiritualités au fil du temps. La fermeture de la FAG et l'étroitesse de son champ d'action ont à la fois mis en cause cette définition et limité à des préjudices individuels la reconnaissance de la portée des dommages causés par les pensionnats. De plus, la CRRPI ne prévoyait pas d'efforts pour restaurer la culture, la langue et la terre, ni pour traiter les impacts intergénérationnels du système des pensionnats indiens, malgré les appels constants à ces formes de justice. Au lieu de cela, les rescapés ont souvent eu l'impression que la CRRPI imposait des versions "occidentales" de la justice et de la guérison, et qu'elle renforçait les discriminations systémiques à l'encontre des populations autochtones, déjà ancrées dans le système juridique canadien.
Cela a mis en lumière une tension plus profonde dans les processus de décision utilisés au sein des mécanismes de la CRRPI en général. Comme le souligne le rapport de la CCVR, les survivants estiment que les protocoles et les traditions juridiques autochtones n'ont pas été utilisés pour faire contrepoids au formalisme, à la complexité et à la nature contradictoire du système judiciaire canadien, qui sous-tendait en fin de compte la CRRPI. Les survivants ont fréquemment appelé au recours d'approches axées sur des principes où la réconciliation et la guérison sont au centre, identifiées comme une caractéristique commune à toutes les traditions juridiques autochtones au Canada. Les survivants ont souligné que le fait d'accorder la priorité aux principes plutôt qu'à des processus juridiques complexes aurait permis d'éviter des résultats "arbitraires et incompatibles avec les principes de réconciliation, mais légalement admissibles".
Il y a trois leçons clés à tirer ici. Premièrement, il est nécessaire de reconnaître avec plus de force la perpétration de préjudices culturels et leurs impacts à long terme, profondément culturels et souvent spirituels, sur des générations. Deuxièmement, des formes de justice culturellement pertinentes sont nécessaires pour répondre aux préjudices culturels de manière appropriée. Enfin, les systèmes qui facilitent les efforts de justice devraient être mieux équilibrés, voire dirigés, par des valeurs et des priorités plus pertinentes sur le plan culturel en matière de justice, telles qu'elles ont été identifiées par le groupe de survivants – dans le cas présent, la réconciliation et la guérison.
Un appel à une réponse culturelle de la justice
Un thème dominant se dégage de cette analyse : la nécessité d'une plus grande reconnaissance et réponse aux préjudices culturels subis. Elle est apparue à trois niveaux : la nécessité d'une plus grande compétence culturelle dans la conception des mécanismes de la CRRPI ; l'offre de formes de justice plus sensibles aux préjudices culturels, comme la restauration de la langue et du lien culturel ; et l'utilisation de systèmes de valeurs et de traditions juridiques en rapport avec les préjudices culturels perpétrés, afin d’équilibrer et d’orienter les prises de décision sur les activités de la CRRPI. Ce trio forme ce que j'appelle la "justice culturellement sensible". En outre, celle-ci ne peut être véritablement éclairée que par les rescapés de ces préjudices dans un contexte donné, y compris les survivants intergénérationnels.
Je ne néglige pas le travail de la CRRPI dans sa réponse aux préjudices subis par les individus, mais j'insiste sur le fait qu'elle n'a pas abordé les préjudices culturels des pensionnats. En fin de compte, nos formes et systèmes de justice doivent être aussi diversifiés et multiformes que les préjudices auxquels ils répondent. L'utilisation de mécanismes multiples qui reconnaissent et offrent différentes formes de justice en est certainement un élément important. Mais, dans les efforts de transition répondant aux préjudices subis par les populations autochtones, nous devons en appeler à une justice plus sensible à la culture, en particulier lorsque des préjudices culturels ont été subis.
Chandni Dhingra est spécialiste en diplomatie et politique. Avocate internationale des droits de l'homme, elle travaille actuellement pour le Comité international de la Croix-Rouge. Ses travaux antérieurs ont porté sur les déplacés, la protection des enfants et les droits des femmes. Toutes les opinions exprimées dans cet article sont celles de l'auteur et ne sont pas liées à son lieu de travail.
Cet article a été légèrement modifié le 22/11/2021.
