Le désormais fameux « Rapport Mapping », publié en octobre 2010 par le Haut-Commissariat des Nations unies aux droits de l’homme (HCDH), avait inventorié 617 « incidents » graves, pour la plupart constituant des crimes de masse commis entre 1993 et 2003 sur le territoire de la République démocratique du Congo (RDC), pré-qualifiés de crimes contre l’humanité, de crimes de guerre et même, en ce qui concerne le massacre de milliers de réfugiés hutus, de possible génocide. Une décennie plus tard, quasi aucun de ces crimes internationaux n’a fait l’objet de poursuites pénales, que ce soit par un tribunal congolais, un tribunal pénal international ou internationalisé, ou sur base de la compétence universelle.
Aucun de ces crimes n’a fait non plus l’objet d’un travail de mémoire ou d’un mécanisme de recherche de la vérité dignes de ce nom. Aucune des victimes individuelles et aucune des communautés de victimes ne s’est vu octroyer des réparations, individuelles ou collectives, matérielles ou symboliques. Aucune garantie de non-répétition de ces atrocités, grâce à une réforme et à un processus d’assainissement du secteur de sécurité, n’a été mise en œuvre. Bref, aucun des mécanismes principaux de la justice transitionnelle n’a été mise en place en RDC malgré la présence massive des Nations unies, depuis plus de vingt ans.
Dans la préface de ce rapport, la Haute-Commissaire des Nations unies aux droits de l’homme, Navanethem Pillay, rappelait qu’il « se tourne vers l’avenir en identifiant plusieurs chemins que pourrait emprunter la société congolaise pour composer avec son passé ». Elle précisait que « bien qu’il appartienne en premier lieu au gouvernement de la RDC et à son peuple de définir et mettre en œuvre une approche sur la justice transitionnelle, ils doivent pouvoir compter à cet égard sur le soutien de la communauté internationale » et demandait, aux Nations unies, de « soutenir pleinement l’exercice d’inventaire dans le domaine des droits de l’homme entrepris dans le pays par le HCDH ».
Plus de onze ans après, où en est-on ?
« Un rapport en train de moisir dans un tiroir »
En décembre 2018, lors de son discours de réception du Prix Nobel de la Paix, le Congolais Denis Mukwege déclarait : « Un rapport est en train de moisir dans le tiroir d’un bureau à New York. Il a été rédigé à l’issue d’une enquête professionnelle et rigoureuse sur les crimes de guerre et les violations des droits humains perpétrés au Congo. Cette enquête nomme explicitement des victimes, des lieux, des dates mais élude les auteurs. Qu’attend le monde pour qu’il soit pris en compte ? » Faute de réponse à son interpellation, en juin 2021, le Prix Nobel de la paix en a été réduit à devoir formuler et proposer une note de « Plaidoyer pour une stratégie nationale holistique de justice transitionnelle en RDC.»
Il est troublant de constater que la résolution 1991 du Conseil de sécurité, adoptée quelques mois après la publication du Rapport Mapping, garde un silence total sur les suites qu’il aurait dû recevoir. La résolution ne parle en termes vagues et généraux que de « promouvoir une réconciliation durable en République démocratique du Congo en poursuivant la lutte contre l’impunité ». On ne s’étonnera pas dès lors que les Nations unies, à travers la Monusco, le bureau conjoint des Nations unies aux droits de l’homme, le Pnud, etc. ne développent en RDC qu’un programme minimum de justice transitionnelle.
une justice en trompe l’œil
Sur les 617 « incidents » inventoriés par le Rapport Mapping, deux seulement, l’incident dit des Milobs et l'incident d'Ankoro ont donné lieu à des poursuites devant les juridictions militaires congolaises. Les paragraphes consacrés à l'affaire d'Ankoro valent la peine d’être lus. « Une lecture attentive de la décision, dénonce le rapport, laisse entrevoir un manque d’impartialité et d’indépendance. » Au point que « ce procès fut considéré par les ONG nationales et les victimes comme consacrant l’impunité en ayant recours à un simulacre de justice mis en place pour soustraire les prévenus aux poursuites judiciaires ».
Cette affaire judiciaire (tout comme beaucoup d'autres plus récentes) illustre à suffisance l’impérieuse nécessité de retirer aux tribunaux militaires toute compétence en matière de poursuites pénales des auteurs présumés de crimes internationaux. Leurs graves lacunes et faiblesses sont abondamment détaillés dans le rapport : « Une des grandes faiblesses du système judiciaire en RDC réside depuis toujours dans le manque d’indépendance des cours et tribunaux par rapport aux structures du pouvoir exécutif, législatif et de l’administration étatique. Les interférences et immixtions des autorités politiques et militaires dans les affaires judiciaires sont courantes et reconnues. » Le Rapport Mapping rappelle les principes des Nations unies, qui précisent que « en toutes circonstances, la compétence des juridictions militaires doit être écartée au profit de celle des juridictions ordinaires pour mener à bien les enquêtes sur les violations graves des droits de l’homme. »
Depuis, les tribunaux militaires congolais continuent à recevoir le soutien des Nations unies ainsi que d’ONG internationales, et appliquent une « stratégie de poursuites » se concentrant sur des affaires concernant principalement des violences sexuelles, avec la qualification automatique (et souvent abusive) des actes de violence comme crimes contre l’humanité ou crimes de guerre. Il est urgent de cesser de faire preuve de naïveté ou de complaisance. Le résultat attendu, par les autorités politiques et militaires, de ces procédures devant la justice militaire est purement « publicitaire ». En réalité, l’objectif caché mais véritable de ces procès ou, dans bien des cas, de ces parodies de procès, est un trompe l’œil : masquer l’abstention ou l’inaction quasi-totale de la justice congolaise dans la poursuite des crimes internationaux.
Il serait ridicule de prétendre que le manque total d’indépendance et que les graves lacunes en matière de droit à un procès juste et équitable, dénoncés par le Rapport Mapping en 2010, ont depuis disparu comme par enchantement ou par la vertu d’une kyrielle de programmes dits « de renforcement des capacités ». Tout cela rend incompréhensible et même choquant l’appui apporté par les Nations unies et plusieurs ONG internationales (TRIAL International, RCN/Justice & Démocratie, Avocats sans frontières, Physicians for Human Rights, etc.) à la justice militaire, qui continue à exercer, en contradiction avec les changements législatifs, un quasi-monopole sur les poursuites pénales en matière de crimes internationaux.
Recherche de la vérité et réparations en attente
Malgré les recommandations du Rapport Mapping, quasi aucune initiative sérieuse n’a été soutenue par les Nations unies pour faire la vérité sur les crimes de masse commis durant la période de 10 ans qu’il couvrait. Les quelques activités de recherche de la vérité appuyées par les agences onusiennes portent sur le passé plus récent des crimes de masse commis au Kasaï.
Cette dernière approche accorde la priorité aux mécanismes non-judiciaires de justice transitionnelle, avec le très grand risque que cela se fasse au détriment des mécanismes judiciaires et de garanties de non-répétition telles que le processus d’assainissement du secteur de la sécurité. Tout en se réjouissant des quelques progrès réalisés, comme l’adoption d’un édit provincial créant une Commission provinciale vérité, justice et réconciliation au Kasaï central, la Société congolaise pour L’État de droit, à longueur de rapports et de communiqués, souligne que « les trois dossiers prioritaires (Mulombodi, Nganza, et Tshisuku) transmis à [l’auditeur général militaire] souffrent d’une lenteur inexplicable ».
Le Rapport Mapping formule, par ailleurs, de nombreuses recommandations concernant les réparations et conclut qu’un fonds d’indemnisation constituerait un mécanisme approprié. Mais là aussi, l’assistance technique apporté par les agences spécialisées des Nations unies se révèle terriblement inconsistante. Sinon, comment expliquer que la seule initiative gouvernementale, très récente, se résume à un très discutable projet de décret ministériel « fixant les statuts d’un établissement public dénommé Fonds national de réparation des victimes de violences sexuelles et autres crimes graves en République Démocratique du Congo » ?
Réformes institutionnelles et garanties de non-répétition
Déjà en 2010 le Rapport Mapping constatait que comme dans le secteur de la justice, des réformes des forces de sécurité, notamment de la police et de l’armée, avaient été entreprises au début de la transition en RDC. Mais il ajoutait : « Toutefois il est regrettable que la justice transitionnelle n’ait été nullement prise en compte dans ces processus », qui auraient permis des mesures d’assainissement (vetting), visant à ce que « les fonctionnaires de l’État qui sont personnellement responsables de violations flagrantes des droits de l’homme, en particulier ceux de l’armée, des services de sécurité, de la police, des services de renseignements et du corps judiciaire, ne doivent plus exercer leurs fonctions au sein des institutions de l’État. »
Les Nations unies connaissent très bien les personnes potentiellement visées par ces mesures. Si l’identité des auteurs présumés de certains des crimes répertoriés par le Rapport Mapping n’est pas mentionnée dans le rapport, elle a été consignée dans une base de données confidentielle du projet remise à la Haute-Commissaire aux droits de l’homme. Une deuxième base de données existe. C’est la base de données de la « Profiling unit » de la Monusco chargée d’examiner les actions passées des éléments des Forces armées de la République du Congo (FARDC) en termes de respect du droit international humanitaire et des droits de l’homme dans le cadre de la « politique de diligence raisonnable », dans le contexte de la fourniture d’appui par l’Onu à des forces de sécurité non onusiennes.
Il est compréhensible que ces bases de données soient utilisées dans le cadre de la « politique de diligence raisonnable ». Il est beaucoup moins compréhensible qu’elles ne soient pas utilisées dans le cadre d’une procédure d’assainissement qui viserait à ce que des officiers supérieurs des FARDC, auteurs présumés de violations flagrantes des droits humains, ne puissent plus exercer leurs fonctions. Encore moins compréhensible que ces deux bases de données ne soient pas utilisées pour lancer des poursuites pénales à leur encontre.
Non-assistance à peuple en danger
On ne peut donc que constater l’apathie choquante des Nations unies en matière de mise en œuvre des mécanismes de la justice transitionnelle en RDC et regretter amèrement que la justice transitionnelle soit la grande absente des « documents stratégiques » qui orientent son action dans ce pays. Nous citerons, entre autres : les résolutions du Conseil de sécurité adoptées depuis la publication du Rapport Mapping jusqu’à ce jour ; le programme conjoint d’appui à la réforme de la Justice (2020-2024) dans lequel seulement deux lignes et une note de bas de page sont consacrées à la justice transitionnelle ; le plan de retrait de la Monusco, dans lequel les mécanismes de justice transitionnelle ne sont même pas cités.
Ces étonnantes carences des Nations unies sont soigneusement dissimulées derrière des déclarations saluant les progrès accomplis et décernant des satisfecit aux autorités congolaises. Ainsi le Secrétaire général « estime encourageant l’attachement du gouvernement à la progression de la justice transitionnelle, comme en témoignent son programme d’action et la création récente d’une commission conjointe, composée de représentants des autorités nationales et de l’Onu, chargée d’élaborer une feuille de route », et ajoute : « Je trouve prometteurs les progrès accomplis sur le plan de l’instauration de mesures de justice transitionnelle dans la région du Kasaï, élément essentiel pour sa stabilité ». De son côté, le Conseil de sécurité, dans une récente résolution « salue les mesures prises par le gouvernement congolais en vue de l’instauration d’une stratégie nationale de justice transitionnelle. » Et le Conseil des droits de l’homme n’est pas en reste, qui « se félicite du processus d’implantation du mécanisme de justice transitionnelle en cours ».
Un ersatz de justice transitionnelle
En réalité, il n’y a pas de réel « processus d’implantation » de la justice transitionnelle en cours en RDC. Il y a tout au plus des « mesures », en préparation par le gouvernement, qui risquent de mettre en place un ersatz de justice transitionnelle.
L’on a déjà vu plus haut que de sérieuses réserves ont été exprimées à l’égard du projet de Fonds national de réparation. D’aussi nettes réserves sont formulées sur la mise en place d’une « Commission nationale de justice transitionnelle et de réconciliation », par un autre projet de décret préparé par le ministère des Droits humains. Si on l’examine de près, cette CNTJR ne serait en réalité que la mauvaise photocopie de la première Commission vérité qu’a connue la RDC de 2003 à 2006, qui a complètement failli. Elle ne pourra pas, comme elle le prétend, « mettre en œuvre la politique et la stratégie nationale de justice transitionnelle en République Démocratique du Congo » puisque cette politique n’a pas été définie préalablement, mais elle sera au contraire un moyen de protéger les auteurs d’exactions de futures poursuites judiciaires.
Un « modèle Kasaïen » de justice transitionnelle ?
Le Kasaï est depuis peu érigé en « modèle ». Depuis 2016, la région du Kasaï a connu des violences de grande ampleur qui ont fait des milliers de morts. Le Conseil des droits de l’homme a donc décidé, en juin 2017, de désigner une équipe d’experts internationaux qui s’est rendue sur place. Fin 2018, le Peace Building Fund des Nations unies a financé le projet Paix, Justice, Réconciliation et Reconstruction au Kasaï Central. Mis en œuvre par le PNUD, le Bureau des Droits de l’homme de la Monusco et l’ONG internationale Search for Common Ground, le programme visait la mise en place des mécanismes de la justice transitionnelle.
Mais trois ans plus tard, une question se pose : ce « programme de justice transitionnelle au Kasaï » peut-il prétendre à être reproduit et étendu sur tout le territoire de la République démocratique du Congo ? La réponse est négative pour plusieurs raisons.
Le programme est très loin d’avoir atteint son objectif. Certes un édit portant création d’une Commission provinciale vérité, justice et réconciliation dans la province du Kasaï central a bien été adopté, mais celle-ci n’existe que sur le papier. Les différentes formes de réparations (individuelles et collectives, matérielles et symboliques) sont loin d’avoir été octroyées aux victimes. Au lendemain de la dernière résolution du Conseil de sécurité, la Société congolaise pour l’Etat de droit, l’ONG la plus active sur ces questions au Kasaï, a publié un communiqué, dans lequel elle « continue à émettre un doute sérieux sur la volonté du gouvernement de la République de lutter contre l'impunité et craint que l'accompagnement et le soutien de la Monusco dans ce domaine ne se limitent qu'aux provinces Nord et Sud Kivu ainsi que l'Ituri. »
Une autre raison rend cette « reproduction » plus impraticable encore. Le contexte des crimes de masse commis au Kasaï dans un passé récent n'a presque rien à voir avec le(s) contexte(s) des crimes de masse commis dans un passé plus éloigné dans l’Est de la RDC. La vaste majorité des crimes rapportés dans le Rapport Mapping ont été commis dans le cadre d’un conflit armé international ou internationalisé qui ont impliqué deux ou plusieurs Etats (Zaïre/RDC, Rwanda, Ouganda, Burundi, etc.) se qualifiant ainsi comme crimes de guerre. Au Kasaï, la majorité des crimes rapportés dans le rapport de l’Équipe d'experts internationaux ont été commis dans un tout autre contexte, celui d’un conflit armé interne impliquant les forces de défense et de sécurité nationales, les milices Kamuina Nsapu et Bana Mura.
Quelles sont les causes de cette passivité des Nations unies ?
L’absence d’initiative sérieuse pour amener devant la justice les architectes de la souffrance du Congo reste incompréhensible aux yeux du Prix Nobel de la Paix. Dans son dernier livre, « La force des femmes », le Dr Mukwege rappelle comment, ailleurs, la communauté internationale, le plus souvent à travers des résolutions du Conseil de sécurité, a réagi : « Les génocides en ex-Yougoslavie et au Rwanda ont donné naissance à des cours internationales ad hoc qui ont permis d’inculper deux cent cinquante des pires criminels. Le Tribunal spécial pour la Sierra Leone établi en 2002 a enquêté sur la guerre civile qui a ravagé ce pays d’Afrique de l’Ouest dans les années 1990, et en 2012, il a jugé l’ex-président Charles Taylor coupable de crimes de guerre. Un tribunal pénal a été créé en 2003 en collaboration avec l’aide internationale pour poursuivre les dirigeants des Khmers rouges qui ont causé au Cambodge la mort de plus d’un million et demi de personnes en quatre ans au cours des années 1970. »
Alors pourquoi, une fois publié, le Rapport Mapping a-t-il été rangé dans un tiroir au siège de l’Onu, où plus de dix ans plus tard ce travail colossal condamné à l’inutilité repose toujours ? Mukwege, dans son livre, ose une réponse : « Un premier jet du rapport avait fuité, et les médias s’étaient concentrés sur le rôle des troupes rwandaises dans les atrocités commises ainsi que l’hypothèse que le massacre des réfugiés hutu sur le territoire congolais pouvait s’apparenter à un génocide. Le gouvernement rwandais a ‘catégoriquement refusé’ cette idée et déclaré qu’il s’agissait là d’une tentative de ‘valider la théorie du double génocide’, selon laquelle un second génocide avait eu lieu contre les Hutus au Congo. Paul Kagame, le président rwandais, ancien commandant militaire, a menacé de retirer ses trois cents Casques bleus rwandais de l’Onu. Le secrétaire général Ban Ki-moon s’est hâté d’aller faire une visite dans le pays pour apaiser les relations. »
Et d’enfoncer le clou : « Il n’y a eu aucune volonté non plus parmi les puissances mondiales de poursuivre le travail de ce rapport cartographique. Les États-Unis et le Royaume-Uni en particulier ont continué à soutenir et à protéger le Rwanda. » Et de conclure désabusé : « En ce qui concerne le Congo, la communauté internationale continue de détourner le regard. »
(*) Une version différente de cet article a été publiée sur le site d’information Afrikarabia.
Luc Henkinbrant, docteur en droit de l’Université catholique de Louvain est ancien directeur d’Amnesty International Belgique. Il a coordonné l’Unité de lutte contre l’impunité et de justice transitionnelle du bureau des Droits de l’homme de la Monusco en République Démocratique du Congo (RDC). Il est professeur invité à l’Université Catholique de Bukavu et à l’Académie militaire de la RDC. Il est cofondateur du Mémorial en ligne www.memorialrdcongo.org.
