Trois affaires qui traînent depuis 13 ans devant les Chambres extraordinaires au sein des tribunaux cambodgiens (CETC) - un tribunal créé en 2007 pour juger les hauts dirigeants et principaux responsables des atrocités commises par le régime des Khmers rouges à la fin des années 1970 - ont récemment été "classées" par la plus haute instance du tribunal. En mettant enfin un terme à la parodie qu’ont représenté ces affaires, la Cour suprême a condamné les juridictions inférieures pour avoir failli à l'obligation fondamentale, pour les juges, de rendre des décisions rationnelles et de garantir une sécurité juridique aux parties.
Les CETC sont un tribunal hybride unique en son genre, créé par un accord entre les Nations unies et le gouvernement cambodgien. Il est constitué de fonctionnaires nationaux (cambodgiens) et internationaux opérant en "co-procureurs", "co-juges d'instruction", "co-avocats de la défense", et avec une majorité de juges nationaux au sein de trois chambres judiciaires. Un vote à la supermajorité - qui exige qu'au moins un juge international se joigne aux nationaux pour qu’une décision soit contraignante - limite le contrôle total de la cour par les juges nationaux.
Une démonstration du dysfonctionnement de la Cour
Les affaires (connues comme les dossiers 003/004) comprenaient des charges contre Meas Muth, Ao An et Yim Tith, trois personnes qui, bien que ne faisant pas partie de la haute direction des Khmers rouges, étaient néanmoins présumées responsables de centaines de milliers de morts, ainsi que de dévastations et de souffrances indicibles. En 2009, ces affaires ont été soumises aux juges d'instruction pour qu'ils mènent une enquête et déterminent s'il y avait lieu de les mettre en accusation. A cette annonce, la procureure nationale, les juges nationaux et des représentants du gouvernement cambodgien ont proclamé que ces dossiers n'étaient pas dans l'intérêt national et qu'aucun procès autre que les deux déjà annoncés - représentant un total de 5 accusés - ne pouvait avoir lieu. Les procureurs et juges nationaux ont maintenu cette position pendant plus de treize ans face aux conclusions factuelles et juridiques de leurs homologues internationaux qui soutenaient qu’on juge ces crimes présumés.
En 2018 et 2019, les deux co-juges d’instruction ont pris la décision inhabituelle de rendre simultanément des ordonnances de clôture contradictoires. Le juge international a émis des actes d'accusation complets contre chaque accusé pour crimes contre l'humanité, crimes de guerre ou génocide. Le juge national a, lui, rendu des ordonnances de non-lieu dans chaque affaire. En délivrant ces ordonnances contradictoires, les juges ont intentionnellement ignoré une procédure claire du règlement de la cour destinée à résoudre de tels conflits et à prévenir une telle impasse. Cette étrange situation a fait l'objet d'un appel devant la Chambre préliminaire qui a jugé que le non-respect de la procédure et l'émission d'ordonnances contradictoires étaient illégaux et violaient le cadre fondamental des CETC. Malheureusement, les juges de cette Chambre n'ont, une fois de plus, pas pu se mettre d'accord sur la suite à donner à ces dossiers. Les juges internationaux ont déclaré que ces affaires devaient passer en jugement. Les juges nationaux voulaient qu’elles soient classées. Une myriade de tentatives procédurales pour sortir de l'impasse n’est parvenue qu'à mettre en évidence le dysfonctionnement de la Cour. Au cours de ce cafouillage, les juges nationaux de la Chambre de première instance ont fixé leur position : "il n'y aura pas de procès de [l'accusé] Ao An, ni maintenant ni à l'avenir".
"Le purgatoire judiciaire n'est pas une option"
En décembre 2021, la Chambre de la Cour suprême a enfin exercé sa compétence extraordinaire pour résoudre les deux dernières et embarrassantes impasses contre Meas Muth et Yim Tith. Elle a estimé, dans des arrêts signés par quatre des cinq juges, que ces dossiers avaient été traités de manière si irrationnelle qu'aucune des ordonnances de non-lieu ou de mise en accusation n’était valide. Leur abandon a été considéré comme la seule solution raisonnable face à l'impasse. Il vise à épargner à la cour des affrontements futiles, sans aucune considération sur les mérites juridiques ou factuels des accusations portées contre les accusés. Les juges, laconiques, ont conclu que la poursuite de ce "purgatoire judiciaire n'est pas une option".
Il y a un certain soulagement à mettre un terme à la manière embarrassante dont ces affaires ont rebondi à tous les niveaux du tribunal, alors qu'il était évident qu'elles ne seraient jamais jugées. Même s’il reste profondément décevant pour de nombreux Cambodgiens, y compris les victimes qui ont choisi de se porter partie civile, qu'il n'y ait pas de résolution factuelle des terribles allégations qui sous-tendent ces affaires. Avec la clôture du dossier Meas Muth, note la juge de la Cour suprême Maureen Harding Clark, il y a "des milliers de victimes Khmer Krom [Khmers du delta du Mékong, au sud du Cambodge] dont le transport forcé et la mort n'ont jamais été examinés par un tribunal. Il y a des milliers de membres de l'Armée révolutionnaire du Kampuchéa qui ont été liquidés lors des purges régulières du Parti communiste du Kampuchéa et dont les familles ne sauront jamais pourquoi ni qui a ordonné leur mort. De même, des milliers de cadres du Parti communiste de la zone Nord-Ouest ont été torturés et exécutés à Tuol Sleng et dans d'autres centres de sécurité sans qu'il soit possible de découvrir qui les a visés, qui a donné ces ordres, qui les a exécutés et pourquoi." Des questions similaires se posent pour des milliers d'autres victimes touchées par les crimes allégués dans les affaires Yim Tith et Ao An.
La juge Clark prend son courage à deux mains
La juge Clark a été nommée à la chambre de la Cour suprême des CETC en 2019. Elle a auparavant siégé à la Haute cour d'Irlande et possède une expérience significative de juge devant les tribunaux internationaux, notamment au Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie et à la Cour pénale internationale. Elle a conclu qu'il était nécessaire de clore les affaires 003/004 en raison des décisions "confuses et irrationnelles" des juges dans les juridictions de degré inférieur. Toutefois, à travers deux analyses dissidentes, elle a jugé important d'examiner l'historique de ces affaires pour comprendre comment on en est arrivé, après 13 ans d'enquête, à cette étrange impasse judiciaire. Son analyse est détaillée et démontre tout l'intérêt d'un tel examen sur une situation que d'autres fonctionnaires ont allègrement acceptée pendant plus d'une décennie sans faire le moindre commentaire ou exprimer leur inquiétude.
L'analyse de la juge Clark a manifestement nécessité beaucoup de temps, d'efforts et, pour une juge fraîchement nommée à la Cour suprême, de courage. La juge estime nécessaire d'aller au-delà d'un résumé succinct des affaires et de reconnaître les divisions fondamentales entre juges et procureurs internationaux et nationaux, qui se sont envenimées dès le début de ces poursuites. Elle considère que la difficulté dans ces affaires provient de l’opposition entre fonctionnaires de la Cour internationaux et cambodgiens sur des principes essentiels. D'un côté, les responsables cambodgiens considèrent que la loi des CETC peut être tempérée par la politique nationale, y compris les craintes en matière de sécurité. De l’autre, pour les fonctionnaires internationaux, les lois des CETC doivent être interprétées comme des accords internationaux clairs et contraignants pour les deux parties, les opinions politiques ou la politique nationale n’ayant aucun poids dans l’interprétation des règles.
La juge souligne que ces difficultés ont été prévues par les négociateurs de l'accord sur les CETC et qu’elles expliquent la création des procédures uniques de supermajorité ou par défaut qui donnent aux poursuites, aux enquêtes et aux procès la priorité sur toute préférence politique nationale. Elle passe en revue l'historique long et alambiqué de ces affaires et conclut que "aucun de ces antécédents n'a de sens sauf si l’on reconnaît qu'il a existé une politique gouvernementale générale et inflexible d’arrêter tous les procès après les affaires 001 et 002".
La danse des juges et procureurs cambodgiens
Pour prouver que ses affaires étaient vouées à l'échec dès le départ, la juge Clark fait référence aux diverses positions de la procureure nationale, des juges d'instruction nationaux et des juges nationaux de la Chambre préliminaire qui ont tenté d’écarter les affaires 003/004 sur la base de justifications incohérentes. Elle souligne que la procureure et le juge d'instruction cambodgiens ont refusé de participer aux poursuites ou aux enquêtes, en dépit du fait que le règlement de la cour l’exigeait. Elle rappelle la déclaration des juges nationaux de la Chambre de première instance indiquant qu'ils ne coopéreraient pas à un procès dans ces dossiers. Ce qu'elle ne mentionne pas, vraisemblablement parce qu'il s'agit d’éléments généralement extérieurs aux dossiers, ce sont les nombreuses déclarations des représentants du gouvernement cambodgien, y compris le Premier ministre Hun Sen, selon lesquelles ils ne permettraient pas que ces affaires soient jugées.
Les responsables nationaux de la Cour ont adopté la même position, à savoir que les cinq suspects initiaux des affaires 001 et 002 devaient être les seuls à être traduits devant les CETC. Comme le démontre la juge Clark (en accord avec l’opinion de nombreux autres ayant étudié les faits), une telle position ne se trouve ni dans les documents fondateurs de la cour ni dans l'historique des négociations. Néanmoins, étant donné l'engagement précoce et inflexible des responsables cambodgiens sur cette voie, la juge Clark pose quelques questions évidentes quant aux raisons pour lesquelles on a pourtant permis à ces affaires de continuer pendant treize ans : pourquoi était-il nécessaire de maintenir un personnel important d'enquêteurs, de procureurs et de juges de la Chambre préliminaire au-delà des besoins des affaires 001 et 002 ? Pourquoi a-t-on fait croire à tant de victimes et de parties civiles que leur procès aurait lieu alors qu'il n'y avait aucune possibilité que cela arrive ? Pourquoi tant d'argent a-t-il été dépensé ? Elle conclut en se demandant si les 13 dernières années n'ont pas été une simple illusion d’optique.
Il faut aussi blâmer les internationaux
Le fait qu'il ait fallu 13 ans et une nouvelle juge à la Cour suprême rédigeant une dissidence solitaire pour enfin poser de telles questions ne fait pas honneur au tribunal. La juge Clark suggère que la procureure nationale et d'autres auraient pu éviter cette débâcle en utilisant les procédures disponibles au début de ces affaires pour tester la validité de la position cambodgienne selon laquelle elles devaient être rejetées. J'irais plus loin que la juge Clark et soumets que les Nations unies, les fonctionnaires internationaux et les donateurs de la Cour sont également à blâmer pour ne pas avoir reconnu honnêtement et publiquement l'obstacle politique à un examen judiciaire indépendant de ces dossiers.
Jusqu'à la reconnaissance bien trempée par la juge Clark de la nature politique de la décision des juges nationaux, les Nations unies et les acteurs judiciaires internationaux - à quelques exceptions près, dont les démissions de deux juges d'instruction internationaux - ont refusé de reconnaître publiquement que ces affaires n'étaient pas menées conformément aux normes internationales d'indépendance judiciaire. Si cette reconnaissance avait eu lieu en 2009, l'une des deux choses suivantes se serait produite. Premièrement, le gouvernement et les fonctionnaires cambodgiens auraient pu reconnaître que la crédibilité des CETC était en jeu et qu'il était nécessaire de changer de cap et de soutenir une évaluation indépendante de ces dossiers. Deuxièmement, le gouvernement et les fonctionnaires cambodgiens de la cour auraient pu s'entêter, auquel cas les CETC auraient pu prendre des mesures pour mettre fin à ces affaires avant que des millions de dollars supplémentaires ne soient dépensés et que la légitimité des CETC ne soit davantage entachée en prétendant que ces dossiers n'étaient pas condamnés par la position politique du gouvernement cambodgien et par l'adhésion à cette position par les fonctionnaires nationaux de la cour.
Pour que le mal triomphe, il suffit que les hommes de bien ne fassent rien
Une myriade d'excuses a été avancée pour expliquer pourquoi aucun fonctionnaire international n'a eu la volonté de le dire haut et fort. En voici quelques-unes : "Si nous soulevons les problèmes des affaires 003 et 004, nous allons saper le bon travail dans les affaires 001 et 002, qui sont plus importantes". "Nous sommes au Cambodge et il serait impoli de critiquer nos collègues cambodgiens." "Si nous allons de l'avant et que seule la partie internationale de la Cour enquête sur les affaires 003 et 004, nous aurons au moins un projet d'acte d'accusation comme preuve de ce qui s'est passé." (Lorsque et si les archives des CETC sont enfin sécurisées, organisées et rendues accessibles au public, nous verrons si le contenu des enquêtes dans les dossiers 003 et 004 est publié et si cette promesse se concrétise). Chacune de ces rationalisations a manqué de courage et sapé cette intégrité essentielle pour que la cause de la justice pénale internationale soit crédible auprès des victimes qu'elle sert, ou de la communauté internationale plus généralement.
La raison d’un engagement international substantiel dans les CETC était de répondre aux preuves accablantes que le gouvernement cambodgien contrôle le système judiciaire national chaque fois que cela sert ses objectifs. Un tel système ne répond pas aux normes internationales en matière de procès équitable et ne devrait pas être soutenu par les Nations unies. Les procédures alambiquées, y compris la présence de co-procureurs, de co-juges d'instruction et de juges internationaux siégeant aux côtés des juges nationaux à tous les niveaux du tribunal, et, surtout, un système compliqué de vote à la "supermajorité", ont été jugés nécessaires pour empêcher toute décision ou interférence politique quant aux personnes poursuivies par le tribunal. Malgré toutes ces protections encombrantes, il est évident, comme le décrit la juge Clark dans ses opinions dissidentes, que les affaires 003 et 004 étaient minées dès le départ et qu’elles ne seront jamais jugées en raison de considérations politiques. Ceci est intolérable dans un tribunal qui prétend se conformer aux normes internationales d'indépendance judiciaire. L'incapacité des fonctionnaires du tribunal, des Nations unies et des donateurs à le dire honnêtement et à s'attaquer à un problème aussi fondamental est peut-être la raison pour laquelle la juge Clark cite une remarque, attribuée à John Stuart Mill et Edmund Burke, selon laquelle la seule chose nécessaire au triomphe du mal est que les hommes de bien ne fassent rien.
Heather Ryan est une avocate américaine qui travaille dans le domaine du droit pénal international depuis 20 ans. De 2006 à 2020, elle a suivi et analysé les Chambres extraordinaires au sein des tribunaux cambodgiens (CETC) au nom de l'Open Society Justice Initiative, observant notamment leur respect des normes internationales. À ce titre, elle a vécu à Phnom Penh, au Cambodge, pendant cinq ans et a réalisé de nombreux rapports sur les CETC.
