Depuis son arrivée au pouvoir en août, le président Gustavo Petro a annoncé une politique ambitieuse de "paix totale" pour la Colombie. Non seulement il a commencé à apporter le rapport final de la Commission vérité et réconciliation dans les écoles du pays et a promis de donner un nouvel élan à la mise en œuvre de l'accord de paix historique de 2016 avec les Forces armées révolutionnaires de Colombie (FARC) que son prédécesseur Iván Duque a toujours essayé de déprécier. Petro est allé un peu plus loin en promettant de chercher à clore définitivement le conflit armé interne dans un pays où, malgré la démobilisation de 13 000 anciens guérilleros des FARC, une poignée de groupes armés illégaux et d’organisations du crime organisé agissent toujours.
En deux mois, il a déjà entamé des pourparlers préliminaires avec la guérilla de l'Armée de libération nationale (ELN) à La Havane et a tenu des réunions exploratoires avec des sections dissidents des FARC qui n'ont pas rejoint l'accord de paix de 2016 ou qui l'ont fait mais ont repris les armes par la suite. Il a également ouvert la porte à divers groupes du crime organisé, comme le Clan du Golfe.
Petro a cependant offert peu de clarté sur le type de négociation qu'il mènera avec chacun de ces groupes et sur la logique de justice pénale qu'il leur appliquera pour parvenir à leur démobilisation. De nombreuses questions se posent ainsi sur la manière dont il satisfera les droits des victimes, ainsi que sur la question de savoir si ces autres guérillas et organisations criminelles relèveront du système de justice transitionnelle en place depuis 2016 ou si de nouveaux mécanismes seront créés à leur intention.
Ces questions seront déterminantes pour l'avenir de la Juridiction spéciale pour la paix (JEP), le bras judiciaire de cette justice transitionnelle qui, cinq ans après avoir entamé son travail, est sur le point d'annoncer ses premières sanctions dans deux affaires et un acte d'accusation dans une troisième, mais qui a encore des années d'enquêtes devant elle et un nouveau lot de macro-affaires qui vient de s’ouvrir.
Une justice transitionnelle par chapitres
L'annonce du nouveau président de rechercher une paix négociée n'est pas inédit, mais s'inscrit dans la pratique de clore le conflit armé par chapitres. Au début des années 90, le gouvernement colombien avait signé des accords de paix avec cinq groupes de guérilla, dont le M-19 dans lequel Petro lui-même a milité pendant plus de dix ans. Puis, au début de ce siècle, il a démobilisé les groupes paramilitaires regroupés au sein des Autodéfenses unies de Colombie (AUC). Et, plus récemment, il l'a fait avec les FARC, le plus grand groupe rebelle.
Face à l'incapacité de l'administration Duque à exercer un contrôle sur les zones géographiques abandonnées par les FARC et à l'absence d'une politique de sécurité globale, plusieurs des groupes existants - de l'ELN aux FARC résiduelles et aux groupes paramilitaires - ont étendu leur contrôle territorial et augmenté leur part dans le commerce illicite tels que le trafic de drogue ou l'exploitation de l'or. La détérioration des conditions de sécurité est telle que l'Onu vient de déclarer que la Colombie connaît son pire pic de confinements depuis une décennie, que le taux d'homicide a augmenté au cours du dernier gouvernement et que le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) parle de six conflits armés différents dans le pays.
Dans ces circonstances, l'idée de Gustavo Petro de revenir à l'accord de paix de 2016 comme feuille de route, avec ses chapitres sur les politiques publiques visant à mettre fin aux conditions qui ont permis le renouvellement de la violence, a du sens. Moins claire est sa vision sur la manière de négocier avec les groupes toujours armés.
Groupes armés aux buts criminels ou politiques
Bien qu'en pratique, les États disposent d'une grande marge de manœuvre pour décider avec qui ils engagent le dialogue, Petro a deux voies possibles.
L'une d'entre elles est la négociation, qui a historiquement été réservée aux groupes à motivation politique avec lesquels le gouvernement peut finir par conclure des accords sur des politiques publiques spécifiques. C'est ce que le gouvernement Santos a réalisé avec les FARC, avec lesquelles - en plus du désarmement, de la réincorporation et d'un système de justice transitionnelle devant lequel elles sont désormais redevables - il a convenu d'un programme de mesures sur le développement rural, la participation politique et la politique en matière de drogues.
L'autre est la soumission au système de justice pénale ordinaire qui, en Colombie, a été réservé aux groupes criminels dont l'objectif était davantage lié au contrôle de l’économie illicite qu'à des buts politiques.
La frontière entre ces deux motivations étant parfois poreuse, il est d'autant plus important de les qualifier. Aux questions plus classiques du droit international humanitaire sur le niveau d'organisation et d'hostilité du groupe, comme sa capacité à mener des opérations militaires ou sa structure de commandement, s'ajoute une variable plus subjective liée à leur finalité : s'agit-il d'un groupe qui cherche à s'enrichir et à mettre en place un appareil armé pour entretenir un racket, ou d'un groupe dont l'objectif est politique et qui s'engage dans des activités illicites pour le financer ?
Bien que de nombreux groupes combinent ces moyens et ces fins, en général plus leur objectif politique est important ou plus ils sont hostiles et organisés, plus les gouvernements ont de légitimité à chercher à négocier.
Les gouvernements colombiens précédents ont jusqu'à présent classé l'ELN comme partie au conflit, mais aucun ne l'a fait pour négocier avec les organisations du crime organisé, connues localement sous le nom de "gangs criminels", dont beaucoup sont issus de structures paramilitaires qui n'ont pas été désarmées et se sont concentrées sur le trafic de drogue.
Un statut politique pour les groupes criminels et les déserteurs des FARC ?
Jusqu'à présent, Gustavo Petro n'a pas précisé la voie qu'il suivrait au-delà de vagues détails sur les pourparlers avec l'ELN. Début octobre, il a annoncé qu'il entamerait les négociations avec cette guérilla au point où elle s'était arrêtée avec le gouvernement Santos, avec lequel elle avait conclu un accord-cadre qui définissait un ordre du jour mais sur lequel ils n'avaient pas été en mesure d'avancer.
En trois mois d'existence du nouveau gouvernement, plusieurs autres organisations ont exprimé leur intérêt à rejoindre la "paix totale" de Petro. Otoniel, le chef du clan du Golfe qui a été extradé aux États-Unis en mai dernier, a écrit une lettre à Petro, en août, pour lui demander de poursuivre les discussions sur une telle négociation. Il y a deux semaines, la Deuxième Marquetalia - groupe dissident des FARC dirigé par son ancien négociateur en chef "Ivan Marquez" - a publié une déclaration indiquant son désir de se joindre à l'accord. Presque au même moment, un autre ancien groupe dissident des FARC, appelé Frontière Commandos, a fait de même dans une vidéo.
Jusqu'à il y a un mois, la loi colombienne ne permettait à Petro de négocier avec les groupes armés illégaux que s'ils étaient parties au conflit. Il y a deux semaines, le Congrès a approuvé une loi initiée par le parti au pouvoir qui lui permet de le faire également avec les organisations criminelles, au lieu de devoir les soumettre au système judiciaire ordinaire.
Cette loi sur l'ordre public est l'outil juridique fondamental qui établit des règles claires pour toute négociation avec des groupes armés. L'un des changements introduits par le gouvernement lors de l'extension de cette loi a été d'inclure ce qu'il a appelé les "structures de crime organisé à fort impact". Bien que le parti de Petro cherche à faire passer une autre loi détaillant la manière dont les propositions avec ces structures pourraient fonctionner, y compris la négociation de plaidoyer de culpabilité, dans la pratique cette loi a supprimé toute distinction entre une partie au conflit et un groupe du crime organisé.
Une autre question épineuse est de savoir si le gouvernement peut ouvrir une renégociation avec les anciens déserteurs des FARC et leur donner un statut politique quelques années seulement après qu'ils aient abandonné l'accord de paix - une décision qui leur a fait perdre tous les avantages juridiques apportés par cet accord de paix, les faisant désormais relever de la justice pénale ordinaire. Le gouvernement Petro est ambigu sur cette option. Bien qu'il n'ait pas fait d'annonce formelle, le ministre de l'Intérieur Alfonso Prada s’est montré favorable à l'inclusion des déserteurs des FARC, arguant que ne pas le faire équivalait à ne pas aboutir à la paix totale dans le pays. Le commissaire à la paix Danilo Rueda a même qualifié l'une de ces structures de "Haut commandement central des FARC-EP", lui donnant le surnom historique de la direction de la guérilla aujourd'hui disparue.
Conséquences potentielles pour le tribunal spécial
Dans toutes ces voies, qu'il s'agisse d'une négociation politique ou d'un accord avec le système de justice ordinaire, l'une des questions centrales est de savoir comment les exigences de vérité, de justice et de réparation des victimes de ces groupes seront satisfaites.
S'il s'agit d'une négociation, seraient-ils renvoyés à l'un des mécanismes de justice transitionnelle existants, y compris le système né de l'accord de paix avec les FARC qui conditionne des sanctions plus clémentes à la reconnaissance de la responsabilité, à la manifestation de la vérité et à la réparation des victimes ? Cela signifie-t-il que le mandat de la JEP pourrait être étendu pour enquêter, juger et sanctionner ces personnes ? D'autres mécanismes tels que Justice et Paix, qui a fonctionné pendant plus de dix ans pour les anciens paramilitaires, seraient-ils étendus ? Ou un mécanisme entièrement nouveau serait-il créé et, dans ce cas, conserverait-il la même formule que la JEP ou apporterait-il une norme différente ? Et s'il s'agit de se soumettre à la justice, quels engagements devraient-ils prendre à l'égard de leurs victimes afin de bénéficier de tout avantage en matière de justice pénale ?
Au milieu de ce flou, une chose semble certaine : quelle que soit la décision prise par le gouvernement, elle aura des répercussions sur le processus actuel. L'un ou l'autre de ces mécanismes pourrait finir par concurrencer la JEP, non seulement face à des ressources économiques et humaines limitées, mais aussi en termes d’intérêt du public et de capacité à générer des moments symboliques de justice pour les atrocités d'un conflit d'un demi-siècle qui a fait 9,3 millions de victimes.
En fait, après cinq ans d'enquête par le tribunal spécial, les Colombiens ont pu voir se réaliser cette année l'une des plus grandes promesses de l'accord de paix. Au cours d'une série d'audiences, une douzaine d'anciens commandants des FARC et une vingtaine de responsables militaires ont demandé pardon aux victimes et ont reconnu leur responsabilité en tant que principaux responsables de crimes emblématiques tels que les enlèvements et les exécutions extrajudiciaires connues localement sous le nom de "faux positifs". Par ailleurs, la plupart d'entre eux ont accepté les accusations portées contre eux par la JEP d'avoir commis des crimes de guerre et des crimes contre l'humanité. Suite à ces résultats, les premières sanctions devraient commencer à être prononcées dans les prochains mois.
Dans au moins un autre cas, celui des crimes commis dans la région pacifique de Nariño, la JEP est très proche de dévoiler son premier acte d'accusation contre les membres des FARC, notamment sur la manière dont ils ont sélectivement ciblé des populations ethniques telles que les autochtones Awá et plusieurs communautés afro-descendantes. Dans les quatre autres macro-cas qu'elle a ouvertes entre 2018 et 2019, dont celui sur le recrutement d'enfants et l'extermination politique du parti de gauche Union patriotique, le retard est notoire et il n'y a aucun signe venant de la JEP sur le moment où ces premiers actes d'accusation pourraient être annoncés. En outre, la JEP a également agrandi sa charge de travail en ouvrant trois nouveaux dossiers cette année.
En fonction de la voie choisie par Gustavo Petro dans ses négociations naissantes, le tribunal spécial pourrait alors être confronté à un surcroît de travail ou de concurrence.
Une nouvelle commission vérité ?
Ce n'est pas le seul point sur lequel le gouvernement Petro pourrait marcher sur les plates-bandes de la justice transitionnelle. Le ministre des Affaires étrangères, Alvaro Leyva, un responsable politique conservateur chevronné qui a conseillé les FARC lors des pourparlers de La Havane, a ouvert la porte à ce que les négociations que le nouveau gouvernement cherche à faire avancer se terminent également par une commission vérité - malgré le fait que le mandat de la Commission vérité et réconciliation (CVR) des accords de paix de 2016 vient de se terminer en août après trois ans et demi de travail et un rapport final de 10 000 pages.
Bien que le secret du gouvernement Petro sur la méthodologie et l'ordre du jour de négociations qui n'ont pas encore commencé soit compréhensible, nombre de ces questions inévitables - comme celle de savoir si le système de justice transitionnelle existant pourrait être banalisé s'il est surchargé ou si une nouvelle CVR serait créée juste après la fermeture d'une autre - sont nées de l'empressement de ses fonctionnaires et de lui-même à annoncer la "paix totale" en grande pompe.
A contrario, le gouvernement Santos n'avait dévoilé ses négociations de paix avec les FARC qu'après deux ans de dialogues secrets ayant abouti à un accord-cadre avec un programme concret en six points et six règles de base. Cette conception rigoureuse du processus est précisément ce dont le ministre des Affaires étrangères Leyva, l'un des responsables de la politique de paix de Gustavo Petro, s'est moqué, la comparant à une partition rigide de musique classique alors qu'il préférait l'improvisation façon jazz. "Nous la créerons au fur et à mesure", a-t-il déclaré.
